Un traité d'interdiction des mines antipersonnel sera-t-il conclu en 1997 ?

  Peter Herby, Conseiller, Division juridique, CICR  

En 1996, lors de la Conférence d'examen de la Convention de 1980 sur les armes classiques, les modestes amendements apportés au Protocole II sur les mines terrestres avaient beaucoup déçu. Aujourd'hui, cependant, l'espoir renaît, car 1997 pourrait être l'année de l'adoption et de la signature d'un nouveau traité international interdisant la production, l'exportation, le transfert et l'emploi des mines terrestres antipersonnel. Même si ce nouveau traité ne bénéficie pas d'emblée d'une adhésion universelle, il établira une importante norme juridique internationale. Un pas de géant sera ainsi accompli sur le chemin qui doit permettre d'atteindre l'objectif que s'est fixé le CICR : faire disparaître à tout jamais le fléau des mines terrestres.

  Initiatives récentes sur le plan diplomatique  

Devant le peu de progrès accomplis en plus de deux ans de négociations, le gouvernement canadien avait annoncé le 3 mai 1996, lors de la dernière session de la Conférence d'examen de la Convention de 1980, qu'il entendait réunir au Canada, avant la fin de l'année, les États soucieux de parvenir à un résultat. Il s'agirait pour eux de définir ensemble la manière de se rapprocher de leur objectif commun, l'interdiction totale des mines antipersonnel. C'est ainsi qu'a eu lieu, du 3 au 5 octobre 1996, la Conférence d'Ottawa, à laquelle ont participé, avec des représentants des Nations Unies, du CICR et de la Campagne internationale pour l'interdiction des mines terrestres (coalition mondiale d'organisations non gouvernementales), les 50 États favorables à une interdiction mondiale. Leur but : élaborer une stratégie en vue de l'interdiction totale des mines antipersonnel. Dans une déclaration politique commune, les 50 États qui forment le « Groupe d'Ottawa » se sont engagés à unir leurs efforts pour :

• interdire et éliminer les mines antipersonnel ;

• accroître de manière substantielle les ressources allouées aux opérations de déminage et à l'assistance aux victimes ;

• réduire progressivement — ou stopper — l'emploi des mines antipersonnel par leurs propres forces armées ;

• appuyer une résolution de l'Assemblée générale des Nations Unies demandant l'interdiction totale de ces armes ;

• encourager les initiatives régionales favorables à une telle interdiction.

Dans l'allocution qu'il a prononcée à la fin de la Conférence d'Ottawa, le ministre canadien des Affaires étrangères a invité tous les gouvernements à revenir à Ottawa en décembre 1997 pour signer un accord, juridiquement contraignant, d'interdiction des mines terrestres an tipersonnel. Peu après la Conférence d'Ottawa, les États-Unis ont présenté à l'Assemblée générale des Nations Unies un projet de résolution demandant aux États de négocier un nouveau traité interdisant totalement les mines antipersonnel. C'est ainsi qu'en décembre 1996, 155 États ont voté en faveur de la résolution de l'Assemblée générale (A/51/45S) qui demande instamment aux États « de s'employer activement à mener à bien dès que possible les négociations relatives à un accord international efficace et juridiquement contraignant pour interdire l'emploi, le stockage, la fabrication et le transfert des mines terrestres antipersonnel ». Il convient de relever que lors du vote de cette résolution, il n'y a eu aucune voix contre et seulement dix abstentions.

Fin janvier 1997, le CICR avait recensé au total 53 États ayant pris publiquement position en faveur de l'interdiction mondiale de la production, du transfert, du stockage et de l'emploi des mines antipersonnel. De plus, 28 de ces États avaient renoncé — de manière définitive ou temporaire — à l'emploi des mines antipersonnel par leurs propres forces armées.

Les nouvelles initiatives lancées en vue de la conclusion d'un traité d'interdiction s'inscrivent dans deux contextes principaux. D'une part, il est prévu que les gouvernements intéressés tiennent une série de réunions préparatoires en 1997, dans le cadre du « processus d'Ottawa ». La première de ces réunions a eu lieu à Vienne, du 12 au 14 février 1997. Le texte d'un projet de traité a ainsi pu être examiné par les représentants de 111 gouvernements, ainsi que des Nations Unies, du CICR et de la Campagne internationale pour l'interdiction des mines terrestres. Sur la base des discussions qui ont eu lieu à Vienne, une version révisée du projet de traité est actuellement en cours d'élaboration. Elle fera l'objet de négociations approfondies au cours des prochaines réunions de Bruxelles (en juin) et d'Oslo (en octobre), avant l'adoption et la signature du traité d'interdiction, en décembre 1997 à Ottawa. D'autre part, il a été proposé récemment que, parallèlement au processus d'Ottawa, la recherche d'une solution négociée au problème des mines terrestres constitue l'une des questions inscrites à l'ordre du jour de la Conférence du Désarmement, à Genève.

Dans sa dernière prise de position sur les mines terrestres, intitulée Mines terrestres : des décisions cruciales en 1997 , le CICR soutient fermement le processus d'Ottawa, sans négliger pour autant les autres initiatives importantes prises dans ce domaine. L'objectif prioritaire doit être de conclure un accord international, juridiquement contraignant, pour interdire sans aucune ambiguïté la production, le transfert, le stockage et l'emploi de toutes les mines antipersonnel. Une telle interdiction ne pourra toutefois avoir une portée réelle que si d'éventuelles lacunes — comme, par exemple, la définition ambiguë des mines antipersonnel qui figure dans la version révisée du Protocole II de la Convention de 1980 sur les armes classiques — ont été comblées auparavant. Même si, au départ, seuls les 38 États liés par la Convention de 1980 devaient adhérer au nouvel accord international, le nombre d'États parties ne peut manquer d'augmenter au fil des années, comme dans le cas des autres traités.

  Action menée pour l'interdiction des mines antipersonnel, l'assistance aux victimes et le déminage  

À l'instar des diverses initiatives diplomatiques évoquées ci-dessus, la campagne publique lancée par le CICR en novembre 1995 continue à prendre de l'ampleur. Menée en coopération avec plu s de 45 Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, la campagne vise à mobiliser l'opinion publique et à susciter une réelle volonté politique. La presse, la télévision et la radio sont utilisées pour stigmatiser les mines antipersonnel dans la conscience publique, et ce message aurait déjà atteint quelque 600 000 personnes à travers le monde. La campagne a également pour objectif de faire mieux prendre conscience de la nécessité d'accroître l'assistance aux victimes des mines et de renforcer les programmes de déminage. La préparation d'une nouvelle série d'annonces publicitaires présentant avec vigueur le message du CICR — Interdisons les mines ! — est sur le point de s'achever. Destinées à être utilisées par les médias nationaux et internationaux en 1997, ces annonces publicitaires devraient sensibiliser plus fortement encore le public à la réalité des mines antipersonnel en tant qu'armes aux effets indiscriminés qui doivent être interdites.

Par ailleurs, les besoins des centaines de milliers de victimes des mines commencent peu à peu à être pris en considération. Comment l'assistance aux blessés par mines pourrait-elle être améliorée ? Le gouvernement japonais a organisé à Tokyo, au début du mois de mars 1997, une conférence intergouvernementale sur ce thème. En effet, malgré tous les efforts déployés par le CICR et d'autres organisations humanitaires, trop de blessés, victimes des mines, sont encore abandonnés à leur sort. Cette situation est due, à la fois, au manque de ressources, de moyens de transport et de médecins spécialisés et aux problèmes d'accès et de sécurité. Lors de la conférence de Tokyo, la Division santé du CICR a présenté un document intitulé Assistance for victims of anti-personnel mines: Needs, constraints and strategies (« Assistance aux victimes des mines antipersonnel : besoins, contraintes et stratégies »). Da ns ce document, le CICR expose sa manière de concevoir l'assistance aux victimes des mines terrestres et propose à la communauté internationale d'adopter certaines mesures pratiques, afin d'offrir aux blessés une aide appropriée et plus accessible dans le domaine des soins et de la rééducation.

La conférence de Tokyo devait se pencher également sur la nécessité pressante d'intensifier les programmes de déminage. Si les Nations Unies s'emploient actuellement à établir un ensemble de normes relatives aux opérations de déminage, il est tout aussi important et urgent d'augmenter de façon substantielle les moyens mis à disposition pour permettre le déminage de zones prioritaires dans des dizaines de pays gravement affectés par la présence des mines en Afrique, en Amérique, en Asie et en Europe. Les opérations de déminage, il est vrai, coûtent cher, mais quel serait le coût — sur le plan humain, social et économique — d'une politique consistant à laisser en place les dizaines de millions de mines terrestres dispersées sur le territoire de plus de 70 pays ? De même, des moyens doivent être mobilisés pour permettre la poursuite des travaux de recherche et de développement portant sur de nouvelles technologies de déminage peu coûteuses mais plus efficaces.

Tout en demandant une augmentation des ressources allouées aux opérations de déminage, le CICR ne cesse d'insister sur la nécessité de réaliser des programmes de prévention au sein des communautés qui vivent sous la menace des mines. Les civils doivent être rendus attentifs aux risques que les mines leur font courir et savoir comment s'en prémunir lorsqu'ils vaquent à leurs occupations quotidiennes. Le CICR et les Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge ont donc lancé des programmes de prévention contre les dangers des mines dans au moins 11 pays d'Afrique, d'Asie, du Moyen-Orient, d'Amérique centrale et d'Europe centrale et orientale (Afghanistan, Arménie, Azerbaïdjan, Bosnie-Herzégovine, Colombie, Croatie, Mozambique, Nicaragua, Somalie, Tadjikistan et Yémen), évitant ainsi à d'innombrables habitants de ces régions la mort ou de terribles mutilations.

  Initiatives régionales  

L'action menée à l'échelle mondiale ne suffit pas. Le CICR continue de souligner l'importance des initiatives lancées sur le plan régional ou national. C'est dans ce cadre qu'il a organisé à Managua, en mai 1996, un séminaire sur le thème « Mines terrestres antipersonnel, déminage et réhabilitation en Amérique centrale ». D'une durée de deux jours, ce séminaire a réuni des représentants de sept gouvernements (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mexique, Nicaragua et Panama), ainsi que de Sociétés nationales, d'institutions des Nations Unies, de donateurs et d'organisations non gouvernementales (ONG). Les participants ont défini les grandes lignes d'une stratégie visant à libérer l'Amérique centrale de la menace des mines. Les recommandations du séminaire demandent l'interdiction totale, à l'échelon international, des mines antipersonnel, ainsi que l'adoption de législations nationales efficaces, l'intensification des programmes de déminage et la mise en œuvre de mesures destinées à faciliter l'accès des victimes de mines aux soins et à la rééducation, l'objectif ultime consistant à faire de cette région une zone exempte de mines antipersonnel.

En juin 1996, l'Assemblée générale de l'Organisation des États américains (OEA) a adopté une résolution demandant l'interdiction mondiale des mines antipersonnel et l'établissement d'une zone exempte de ces mines sur le continent a méricain. L'OEA a demandé à ses membres d'instaurer des moratoires nationaux sur la production, le transfert et l'emploi des mines antipersonnel et de ratifier la Convention de 1980, en particulier le Protocole II modifié. Elle a également décidé d'ouvrir un registre des stocks de mines, des actions entreprises dans le domaine du déminage, ainsi que des emplacements de mines dans la région. Son initiative a été appuyée peu après par la conclusion, le 12 septembre 1996, d'un « accord régional » : les participants au Conseil des ministres des Affaires étrangères d'Amérique centrale se sont alors engagés, au nom de leurs pays respectifs, à établir une zone exempte de mines dans la région et à adopter des législations nationales à cet effet.

À la suite des développements encourageants intervenus sur le continent américain, une série d'initiatives ont été lancées en 1997 dans d'autres régions du monde. Organisée à Maputo, du 25 au 28 février 1997, par la Campagne internationale pour l'interdiction des mines terrestres, une conférence internationale a réuni plus de 450 participants venus de 60 pays, principalement africains, dans le but de promouvoir l'action menée pour faire de l'Afrique australe une zone exempte de mines. Au cours de cette conférence, le CICR a encouragé les Sociétés nationales de la Croix-Rouge à adopter une déclaration commune demandant notamment aux gouvernements de la région d'appuyer le processus d'Ottawa et de mettre en œuvre des mesures nationales d'interdiction des mines antipersonnel. En avril 1997, des experts militaires et politiques d'Afrique australe doivent se réunir à Harare, dans le cadre d'un séminaire organisé par le CICR, pour examiner l'évolution de la situation sur le plan mondial et les initiatives prises à l'échelon régional, ainsi que les différentes manières de poursuivre l'action. En mai, l'Organisation de l'Unité africaine (OUA) organisera en Afrique du Sud une conférence au cours de laquelle les pays du continent africain se pencheront sur les questions du déminage, de l'assistance aux victimes et des efforts déployés sur le plan politique pour faire disparaître le fléau des mines terrestres en Afrique.

En Europe, dans le cadre d'une action menée conjointement avec la Commission des Réfugiés du Conseil de l'Europe, le CICR a préparé un séminaire d'une journée sur les mines antipersonnel qui s'est tenu en mars 1997. Les parlementaires venus d'Europe occidentale et centrale, de la Fédération de Russie, des Balkans et des pays de la CEI qui se sont réunis à cette occasion ont examiné l'impact humain, social et économique des mines, l'utilité militaire de ces armes et les initiatives menées actuellement à l'échelon mondial, régional et national en vue de leur interdiction. En Asie, il est prévu d'organiser à Manille, d'ici la fin de l'année, une réunion d'analystes militaires et politiques.

  À l'ordre du jour pour 1997  

Grâce aux initiatives menées tout au long de l'année 1997 à l'échelon mondial, régional et national et avec l'appui des gouvernements, des organisations régionales, des ONG et du CICR, la question des mines restera, pour la communauté internationale, l'un des points prioritaires à l'ordre du jour. On verra la stigmatisation des mines antipersonnel se poursuivre et le mouvement lancé en faveur de leur élimination prendre encore de l'ampleur. Les décisions qui seront prises en cours d'année auront des répercussions sur le sort de dizaines de milliers de civils innocents. L'adoption d'un nouvel instrument juridique prohibant les mines antipersonnel sera peut-être le point d'orgue des succès remportés en 1997. En soi, un accor d juridique ne peut être qu'une étape sur la voie d'une solution à la crise humanitaire provoquée par les mines terrestres. Néanmoins, celui-ci aura valeur de signal d'espoir, montrant que la communauté internationale possède à la fois la capacité et la volonté d'enrayer la véritable « épidémie » des mines terrestres qui menace la vie et les moyens de subsistance de tant d'individus et de tant de communautés à travers le monde.