战争的全球趋势及人道影响

2018-10-17
战争的全球趋势及人道影响

全球战争日益汇聚的局势正在改变红十字国际委员会援助受冲突影响民众的思维模式。红十字国际委员会主席彼得·毛雷尔在与堪培拉官员举行了为期数天的高级别会谈后,在国家新闻俱乐部发表讲话。

红十字国际委员会在全球80多个国家开展工作,见证了受战争与暴力影响的民众和社区所遭受的苦难。在过去几年里,我们的预算和工作人员几乎翻了一番,这一增长源自包括澳大利亚政府在内的主要捐赠方的支持。

在中立、公正和独立的人道行动原则指导下,我们致力于为处于极端困难局势中的民众提供切实可行的解决办法:我们通过谈判获得冲突各方一致认可,以争取人道工作空间,同时与相关各方达成协议,近距离地援助受难民众;我们与交战各方保持联系,提醒他们遵守国际人道法。我们主要的行动地区包括叙利亚、伊拉克、也门、阿富汗和缅甸,当然也包括一些主要的非洲地区以及这些冲突地区的邻国。最近,城市暴力日益受到人道领域关注,因此,我们在拉丁美洲开展的工作也有所增多。我们还计划在太平洋地区开展工作,其中包括苏瓦或菲律宾。

在访问其中很多国家时,都会有男女老少向我倾诉冲突和暴力给他们的生活带来的毁灭性后果。全球有很多像他们这样的受难者。目前全世界有20亿人受动荡局势、冲突或暴力的影响,预计到2030年,他们中的一半人将生活在极度贫困之中。去年,有6850万人因暴力和冲突沦为流离失所者,创下历史新高。目前全球有1.2亿多人仍依靠人道援助为生。

尽管世界人口总体上更健康、更富有,且联系更加紧密,然而,全球仍有约20个极度动荡的冲突地区,给当地民众、社会体系、周边国家以及国际社会造成严重影响。

据我观察,一些令人担忧的趋势正逐渐汇聚:暴力、恐怖主义、欠发达、不公正、排外和气候变化影响。这将是一场滔天灾难。越来越多的人受到影响,并且时间更长,需求更为深入,从食物、水和住所到医疗服务和经济机会。新的需求正在大量涌现,且基本上没有得到满足:精神创伤人群(特别是儿童)的心理问题;性暴力给受害者造成的复杂影响;以及帮助日益增多的离散和流离失所家庭重建家庭联系的必要性。

我们还看到,由于缺乏政治领导,腐败滋生,以及政府管理不力这一首要原因,越来越多的民众无法获得足够的保护,从而受到暴力局势的影响,成为违反基本法律和原则的行为的受害者。

请允许我简要说明我们特别关注的六个趋势:

第一,相比20年前,如今的战争持续时间甚久。红十字国际委员会在创建初期是致力于应对短期的紧急情况;如今,我们在全球许多地方开展的工作长达数十年。在规模最大的行动排名前十位中,我们在一线开展工作的平均时长为36年。

第二,战争日益频繁地发生在人口稠密的城市地区,交战各方使用高能爆炸武器,导致大量平民面临伤亡风险,同时也面临失去水电等基础设施及失业的风险。这些旷日持久的城市冲突破坏基本的医疗卫生、供水和公共卫生体系,导致长期的系统性影响。

第三,暴力的根源越来越含混,且日益棘手——具有政治动机的暴力、恐怖主义和各国政府的不同反应、部族和社会暴力事件常常错综复杂地交织在一起,且往往与经济犯罪密切相关。这也违背了传统的法律概念(如国际人道法、刑法和反恐立法),且在各种法律框架间存在复杂的交错,给我们的工作带来了挑战。

第四,武装参与方的数量更多,更激进,但愈发不具政治性和组织性。我们的研究表明,在过去六年中,新增武装组织的数量是之前六十年的六倍多。如今,只有三分之一的冲突是发生在两个交战方之间,有五分之一的冲突涉及10个或更多的参与方。据我们同事最近统计的数据表明,在也门塔伊兹这样的城市大约有40个武装组织,他们都控制着一定数量的地区、人口和地方当局,在这种情况下,与各方谈判和提出各方一致认可的人道解决办法都非常具有挑战性。这让红十字国际委员会的核心工作——就国际人道法和为受害者提供援助问题与交战各方进行接触——更加复杂且面临更多问题。

第五,战争往往涉及到合作伙伴、同盟国和结盟——导致责任稀释,指挥链分化,武器流通不受控制。此外,还有一种趋势,即拒绝对违反国际人道法的行为承担责任,包括拒绝对直接或代理方负责,或将责任推卸给其他人。这只会助长有罪不罚的风气,并最终导致更多苦难。

最后,周所周知,我们即将迎来第四次工业革命,拥有越来越高端且更致命的武器,但同时也有可能利用科技找到提供人道援助的新途径。

在这样的大背景下,当受战争和暴力影响人口的需求与我们的应对能力之间的差距日益扩大时,我们不能袖手旁观。

看看如今的也门, 总人口2200万,其中有四分之三的人需要援助;自去年6月以来,需要援助的人数又增加了100万。有三分之二的也门人面临粮食危机。看看叙利亚:在过去几年里,有一半的人口在迁移,他们中很多人已经多次流离失所。再来看看缅甸,又一个高度国际化的情境,包含了宗教、安全、经济和政治方面的分裂因素。

国际社会需要走出政治僵局,解决重要的问责问题,同时也要找到长远的政治解决方案。在很多国家,需要开展更多的工作来确保民众能够安全地、有尊严地且出于自愿地返回家园。在为返乡人员提供支持的同时,我们还必须避免难民长期生活在法律不确定和经济不稳定的状态中。需要找到中远期的解决办法来支持人们获得教育和医疗救护机会,并支持他们恢复生计。多年的战争导致医疗卫生系统崩溃,基础设施受损,经济支离破碎。国际人道法和生命尊严已经完全被忽视。

两周前,我在联合国大会上发表讲话,呼吁冲突各方以及支持他们的政府采取措施,确保国际人道法得到遵守。这些措施包括负责任的武器交易,对武装团体的审查,作战行为的培训以及与平民接触,利用政治影响力确保法律得到遵守,同时确保在开展军事行动时采取必要保护措施。

在民众苦难与人道援助之间存在惊人的差距。我们必须开展更多工作。而且改变以往的工作方式。

在座的很多人都知道,红十字国际委员会在危机期间开展工作,为有需求的民众提供人道援助。但是我们也关注如何减少战争对平民的影响。红十字国际委员会的使命是与冲突各方对话,并努力与日益复杂的非政府武装团体接触。我们看到大量的军队、特种部队、武装团体和犯罪团伙如今正以公开或秘密的方式直接或间接地渉入军事行动,因此,我们的工作就变得愈发重要。

目前,我们在全球与约200个团体保持着密切联系,它们都与我们的行动或人道关切相关;我们发现,这些团体的结构日益复杂,意味着我们需要新的工作方式。最近,我们对限制作战行为的因素做了新的调查研究,研究结果为我们提供了前所未有的证据,表明政府和非政府武装团体的成员是如何受影响的。我们想研究如何能让冲突各方保持克制,而不是采用更传统的方式来调查违法行为。

与在座各位有关的是,这项研究是在澳大利亚军方的支持下开展的。澳大利亚军方开放的态度使红十字国际委员会能充分了解士兵对其主要影响因素和最有效的克制训练的看法。将这些研究成果与在菲律宾军队中获得的研究成果相结合,我们就能够找到在结构类似的武装部队内部可能发生的变化,从而让我们更清楚应该向世界各地的武装部队推荐什么。这些发现不仅与高度专业化的军队有关,而且还与他们在世界各地开展的军事行动中日益密切的合作方相关。我们感谢军方为我们在邓特隆皇家军事学院以及在堪培拉、辛格尔顿和布里斯班开展的调查研究提供的帮助。我们特别感谢国防军总司令安格斯·坎贝尔(Angus Campbell)将军以其前陆军总司令的身份允许我们开展这项研究。

就非政府武装团体而言,研究发现,需要用另一种方法来宣传人道规范。这些团体不仅受指挥结构影响,还受许多其他因素的影响——族群、政治、宗教。尽管红十字国际委员会致力于更好地了解冲突变化,但我们也在寻求各种创新的方式来为民众提供服务和保护。我非常支持开发新型合作模式,充分利用各领域合作伙伴的技术、资源和专业见解。我们只有尝试各种工作方式,用新方法来分析问题并找出新的解决方案,才有望防止或减少人类苦难,这可能会涉及方方面面的工作。

我们正在合作测试创新的筹资渠道,包括以市场表现为基础的融资工具,其投资逻辑为依据行动影响力还本付息。去年,我很高兴地启动了全球首个人道影响力债券,为尼日利亚、马里和刚果民主共和国的新假肢康复中心筹措了新的资金来源。该债券基于按果付费模式,涉及私人投资者和政府。通过它,我们不仅可以使现有的人道行动模式与时俱进,还可以尝试新的筹资模式,更好的为有需求民众提供支持。

我们也在探索新的途径帮助受影响民众摆脱对紧急援助的依赖,找到更加可持续的生计方式。我们正在设计新的机制,通过能力建设和技能培训来为最贫困民众和社区提供支持。同时正在努力利用新科技的潜能。

数字互联让我们可以基于民众自己提出的需求设计更具影响力的人道解决方案,更加有效地协调各项服务。我们和商界以及科学界合作,使用大数据分析局势和需求,并测试新的合作平台。受冲突影响的群体间联系日益紧密,为信息的双向交换带来巨大机遇。我们正在测试高科技的人脸识别技术,来帮助更多因战争或流离失所而离散的家人重建联系。借助这项技术,我们可以扫描寻亲者提供的照片,比对我们数据库中的图片寻找相似的面部特征,与寻亲者进行核实。

我们训练有素的员工及志愿者将会并且必须继续与受助家庭保持联系,这是一项充满同情心的工作,同时我们希望这个项目中部分环节的自动化可以使得更多家庭得以重聚。当然,随着科技和数据收集的不断进步,我们必须负责任地管理和保护这些数据,并且不将当事人置于危险之中。

先进技术的另一面是它可能造成伤害,可能会被用于发动战争。新科技迅速引发了新型作战方式,红十字国际委员对网络行动所带来的潜在人员伤害愈发关切。网络军事能力的运用必须像所有形式的战争以及所有武器一样,不应违反国际人道法。如果人们真诚且严格地遵守这些基本规则,网络战争的人员伤害就可以得到有效控制。同时,我们也必须考虑用更强有力,更有针对性的规则来保护平民免遭网络冲突的伤害。军民网络的互连给保护平民远离网络战争的危险带来了现实和法律层面的严峻挑战。

红十字国际委员会敦促政府和企业应对虚拟世界的冲突所带来的人道影响,并考虑以下几个关键问题:什么是安全事件以及战争行为?比例原则如何适用?虚拟攻击如何区分平民设施和军事目标?评估攻击属性有哪些合法程序?

技术在武器中的运用同样令我们担忧。自主武器、人工智能和机器学习给我们分析数据并采取行动的方式带来变革性的影响。将这些技术应用于国家安全和国防工作合情合理,这也是为什么许多国家大量投资人工智能以及自主性更高的军用机器人系统。但在将其用于武装冲突时,我们必须牢记战争是有限制的。各国政府在设定自主武器系统的限制时,需确保遵守国际人道法,秉持人道原则,顺应公众良知。

面对当今世界各种旷日持久的冲突和动荡,我们很容易产生悲观情绪。让我抱有希望的是,我们有可供使用的各种工具和方法来解决一些固有问题。但是,要是这份希望维系下去,我们需要各国积极应对当今战争给人道领域提出的一些关键挑战。

我仅提出以下几点:

1. 尽管人道领域的传统决策方法侧重于人道领域不同机构之间的协调与合作,但红十字国际委员会的经验指出了另一种方法的重要性。想一想民众及其需求,我们在日常工作中看到,虽然来自捐赠国的贷款和一些官方机构的都是按领域划分,但民众的需求却是跨领域的。民众不会要求人道、发展、和平和人权:他们只有基本的需求。这些需求有短期的和长期的,有个人的和系统的,有实际的和虚拟的等等,因此,关键问题必须是,如何最大限度地满足这些需求,尤其是在脆弱局势中。

另一个关键问题则是:谁有能力单独或与他人合作,应对最脆弱地区民众的最广泛需求,并且能最有机会产生影响力。我们还必须记住,受暴力和冲突影响的民众通常是第一反应者。因此,我们该如何以最有效的方式帮助他们提升能力,巩固现有的自我保护、社会支持和创业机制,从而摆脱对人道援助的依赖?

澳大利亚在改善人道筹资灵活性方面的举措值得称道。澳大利亚能否带头制定一个以现实需求而非官僚划分为基础的新概念框架,并相应地调整其政策和筹资方案?

2. 从这个意义上说,政策制定者应严格审核不同贷款的资金最终流向何处以及这些资金是否实现了预期目标。我们是否最大程度地服务了最脆弱地区的民众?可能不会。数据表明,仅从人道和发展贷款来看,捐赠方的大部分资金用在了局势相对稳定的地区,而全球最动荡的15到20个脆弱地区获得的资源则少得多。经合组织国家提供的发展总额是人道援助经费的近十倍。然而,如果我们更早地在脆弱地区投入更多资金来防止各种系统和关键服务彻底崩溃,我们就有可能降低冲突后的社会重建成本。

同样地,许多捐赠国不愿将人道贷款用于大规模支持创收项目。然而据我们观察,人道危机中的民众提出的最迫切需求就是就业机会以及利用他们的技能来养家糊口的渠道。包括澳大利亚在内的捐赠方需要认真审视他们的工作重点,并在总体目标之间做好协调工作,这些总体目标通常会陷入官僚范畴。

3. 如今,很多人道组织都意识到"没有谁能够单独开展工作"。然而:澳大利亚和其他国家能如何促进人道影响的多方合作伙伴关系呢?如何利用经费推动各方找到新解决方案并开展新形式的合作?在寻找创新解决方案或参与基于市场的融资方案方面,澳大利亚私营企业如何能通过创新解决方案或参与基于市场的融资方案,加入国际人道力量?

4. 如果捐赠方愈发看重创新和影响力,那么关键的政策问题是,如何在公共筹资方面提供更大的灵活性来支持大规模创新?为创造范式转移来让民众成为我们工作流程的核心,扩大新解决方案的规模,衡量影响力并提高成效,我们需要捐赠方给予我们信任、支持和空间。

5. 随着数字化转型改变了人们生活和工作的方方面面:澳大利亚和其他具有数字化能力的捐赠方能做些什么来支持人道领域以及那些有能力且准备好步入这一领域的组织的转型呢?在开发数字产品、服务和关键行动,帮助弱势群体获得数字服务或参与解决一些关键问题(如数字信任或数据安全)方面,澳大利亚是否有机会在国际社会中起带头作用?

6. 从战略上讲,人道领域关注的一个重要方面是支持和发展在当今冲突前线与相关各方就中立、公正和独立的人道行动空间进行交涉的技能和能力。红十字国际委员会是关键的参与者之一,一直致力于通过多个机构的共同努力来提升人道领域同行的谈判能力,并将在年底推广一本前线谈判手册。澳大利亚如何来支持人道工作的行业间交流和能力建设,或与人道组织合作,贡献澳大利亚的专业知识,以便在当今重要的冲突地区加强政治调解能力呢?

7. 武器出口缺乏制止违反国际人道法行为的强有力措施,复杂的国际军事联盟战争,反恐活动及立法等方面皆存在巨大风险;与此同时,科学研究和数字化转型又蕴含巨大的机遇,鉴于此,至关重要的一点是,无论是国家还是国际层面的政策和法律都应以保护民众为目的而设置,这也是各国政府应尽的义务。

当今世界面临几条岔路。未来几年,我们的世界将因数字化、战争方式和更复杂的全球互联而迅速改变。这些变化的切实性质将取决于我们现在所做的选择。像澳大利亚这样的国家将做怎样的选择来决定这些变化的走向?不是每个人都有能力影响这些选择,但选择导致的后果会给每个人带来深远的影响。

在座的各位都有做出选择和影响的权利。

你们将如何行使它呢?