世界人道主义峰会:重大变革还是一成不变?

2016-05-26
世界人道主义峰会:重大变革还是一成不变?

真正的挑战是将承诺转化成有意义且可衡量的人道行动。

最近在伊斯坦布尔举办的首次世界人道主义峰会可以算得上一场盛会:9000多个利益相关方济济一堂,讨论如何改善为受危机影响民众提供援助;约23000人参与、持续近三年的协商进程也在峰会达到高潮。

然而,此次峰会并不是某些意义上的盛会。比如,峰会并未推动人道"体系"本身架构的根本改革,也没有发起对联合国结构和职责或是机构间常设委员会的改革,尽管该委员会既不代表捐助方,也不代表非西方非政府组织。有些观察人士认为,这从一开始就阻碍了峰会"重塑援助"的雄心壮志。

峰会确实提出了一些值得称道的方案,但并没有提出履行承诺的途径,这些方案能在多大程度上引发变革还有待时间检验。"大谈判"希望捐助方加大出资力度,出资方式更长期化、更灵活,援助机构则更透明、更有成本意识,以此提高援助工作的效率。双方都热切希望协议得以落实,也有助于更好地帮助需要帮助的人。

到目前为止,一切顺利。然而,人道需求和人道组织的应对能力之间之所以存在巨大差距,除了经费有限,还有其他紧迫的原因。

主要原因之一是援助的政治化。从阿富汗到叙利亚,马里到也门,人道组织——如红十字国际委员会及其红十字/红新月运动合作伙伴——要公正、中立和独立地接触需要保护和援助的民众,而援助的政治化是对此最大的威胁。

与之密切相关的是无数国家和非国家武装团体甚至缺乏对国际人道法最基本的规则的尊重。公然违反行为——包括直接攻击平民和医院、学校等民用基础设施,以及无视人道准入规则——极大地妨碍了人道组织接触需要帮助的民众。

在无数周边活动中都能听到对国际人道法慷慨激昂的重申,但遗憾的是,高层会议上作出的政治承诺却是另外一番景象。尽管此次峰会的"人道议程"明确了各国政府的各项义务——如冲突的预防和解决方案,以及加强对国际法的遵守——但良好意愿和豪言壮语必须迅速转化为具体行动。

早在此次峰会召开前,一些人道组织(包括红十字国际委员会)就对一些问题提出了保留意见,包括为实现可持续发展目标而全面推动人道行动和发展援助之间的"共同方法",以及模糊武装冲突与自然灾害的倾向,这些担忧仍然是合理的。

值得重申,武装冲突中的人道挑战,与灾难、长期的脆弱和不稳定局势不尽相同。尽管需要更具创造性的、多年期的规划和资金管理来维持武装冲突中的某些发展服务,但发展方面的重大进展,从行动方面而言有时是不可行的。中立、独立和公正的人道行动在武装冲突中发挥着特殊而重要的作用,不能将之简单地归入一个援助新模式当中。毫无疑问,在国际和地方人道参与者之间做出有利于后者的权力平衡和调整,这一点迫在眉睫,但同时也需要明确认识到,某些情况下,地方参与者保持中立和公正在政治上无法实现或太过危险。

然而,将峰会轻描淡写成一次重申现状的大型清谈活动显然是不公平,也是不符合实际的。以重申人道承诺为前提的全球会议得以召开,本身就已经是一个重大成果。上一次类似规模的国际人道界集会可能是在2004年海啸过后,当时人道应对的明显不足引发了一系列改革。

此次峰会也是一个里程碑,它实际上正式承认持久冲突是一种"新常态"——它日益集中在城市地区,导致基础设施和公共服务的崩溃,既得发展成果付诸东流,也凸显出往往是人为原因所造成的人道与发展之间的分歧。

此外,这种"新常态"中公认的需求的规模和复杂性——以及应对这些需求所需的多样化应对方式——最终让人们意识到,脉络清晰且相互关联的人道"体系"并不存在,它实际上是一个更加广泛的由各种参与方组成的生态体系,它们在地方、国家和国际层面开展工作,组织程度参差不齐,工作方式和目标各异。特别是对国际人道组织而言,要在如此支离破碎(且日益本地化)的情况下保持相关性和有效性,将会变得更加困难。各种各样的地方组织——包括懂技术的、有能力的受益人本身——将越来越多地决定什么时候、由什么人、通过什么方式提供援助。问题不在于地方组织取代国际组织,而是要达成一种更好、更公平的平衡。

对于像红十字国际委员会和红十字/红新月会这些在条件有限且情况复杂的武装冲突中开展工作的组织而言,人道原则至关重要,但实用主义与伙伴关系同样重要。关键是要通过应对实际需求来展示人道原则的价值和实践,确保应对工作的核心是接近需要帮助的民众,并与所有利益相关方进行交涉。要做到这一点,只能寻求与日益多样化的利益相关方——上至国家政府和伙伴组织,下至企业界和民间团体——达成更多合作和创新的解决方案。同样,红十字与红新月运动必须通过其统一性、互补性以及与其他参与方的合作来展示其特殊使命的力量和价值。

事实上,期望峰会作出革命性改变是不切实际的。相反,峰会明确表示不能容忍援助界继续"一成不变"。改善援助的提供对于数百万民众来说可谓生死攸关。接下来,真正的挑战是如何保持峰会的势头和活力,将承诺转化成有意义且可衡量的人道行动。只有当峰会的成果对受冲突或灾难影响的民众切实发挥了作用,峰会的真正价值才能得以评判。