Transferências de armas para partes em conflitos armados: o que diz o Direito

Quais são as preocupações humanitárias suscitadas pelos fluxos de armas para áreas de conflito?

Embora o comércio internacional de armas nunca tenha sido tão amplamente regulado como é hoje, armas e munições continuam fluindo, aberta e secretamente, para alguns dos conflitos armados mais brutais.

Estas transferências contribuem para a disponibilidade generalizada e o uso indevido de armas, o que acarreta um custo humano inaceitável em termos de vidas perdidas ou permanentemente alteradas por ferimentos ou traumas e a perda de meios de subsistência, com os civis suportando o peso da violência. O fornecimento de armas com controle inadequado às partes em conflitos armados facilita violações do Direito Internacional Humanitário (DIH) e do Direito Internacional dos Direitos Humanos (DIDH) e dificulta a prestação de ajuda humanitária vital. Além disso, prolonga e agrava as guerras e, com frequência, resulta em elevados níveis de insegurança e violência, mesmo após o fim de um conflito, incluindo a violência contra crianças e a violência sexual e de gênero. Isto prejudica a reconstrução, a recuperação e a reconciliação pós-conflito, assim como o desenvolvimento humano e socioeconômico a longo prazo.

Que normas relacionadas com o DIH regem o fornecimento de armas a uma parte em um conflito armado?

No âmbito global, o  Tratado sobre o Comércio de Armas  (TCA) estabelece normas internacionais comuns para a regulamentação do comércio de armas convencionais, munições, peças e componentes. O objetivo humanitário do Tratado é reduzir o sofrimento humano e promover uma ação responsável e a transparência no comércio internacional de armas (artigo 1). Os requisitos e proibições estabelecidos nos seus artigos 6 e 7 procuram evitar que violações graves do DIH e outras violações graves do Direito Internacional sejam cometidas com armas fornecidas. Entre outras coisas, o TCA exige que os Estados Partes avaliem o risco de violações do DIH serem cometidas ou facilitadas com armas transferidas e que se abstenham de transferências em determinadas circunstâncias (ver "Em que casos está proibido transferir armas para uma parte em um conflito armado?").

Determinados instrumentos regionais também restringem as transferências de armas por razões humanitárias e exigem essa avaliação. Por exemplo, segundo a Posição Comum da UE 2008/944/CFSP, os Estados Membros da UE devem submeter os pedidos de exportação de armas a considerações de respeito pelos direitos humanos no país de destino final, assim como o respeito pelo DIH por parte desse país (Critério 2). Essa avaliação também é necessária para implementar o artigo 5º da Convenção Centro-Africana para o Controle de Armas Ligeiras e de Pequeno Calibre, suas Munições e todas as Peças e Componentes que podem ser utilizados para a sua Fabricação, Reparação e Montagem e o artigo 6º da Convenção da CEDEAO sobre armas ligeiras e de pequeno calibre, suas munições e outros materiais relacionados.

Os tratados sobre certos tipos de armas e outras normas do Direito Internacional impõem proibições e restrições específicas adicionais à transferência de armas para partes em conflitos armados (ver “Em que casos está proibido transferir armas para uma parte em um conflito armado?”).

Esses instrumentos complementam os limites existentes às transferências de armas decorrentes da obrigação de cada Estado de respeitar e fazer respeitar o DIH em todas as circunstâncias (artigo 1º comum às Convenções de Genebra de 1949; artigo 1º do Protocolo Adicional 1 às Convenções de Genebra (ver também 31ª Conferência Internacional, Resolução 2, Plano de Ação, Objetivo 5 (p. 33)). Por conseguinte, os Estados devem se abster de transferir armas sempre que houver um risco claro de que isso possa contribuir para violações do DIH e devem fazer tudo o que estiver razoavelmente ao seu alcance e tomar medidas positivas para garantir o respeito pelo DIH por parte das partes em um conflito armado.

O dever dos Estados de respeitar e fazer respeitar o DIH em todas as circunstâncias é um princípio fundamental que sustenta o TCA (Preâmbulo). Os Estados Partes devem ter isto em conta na sua implementação do TCA e dos instrumentos regionais de transferência de armas.

Os Estados que fornecem armas a uma parte em um conflito armado em curso podem ser considerados particularmente influentes na garantia do respeito pelo DIH devido à sua capacidade de fornecer ou reter os meios pelos quais as guerras são travadas e as violações do DIH podem ser cometidas. Em algumas situações, os Estados podem gozar de uma posição de influência porque importam armas de uma parte em um conflito armado ou por outras razões. Os Estados devem utilizar esta influência para induzir o respeito pelo DIH, sobretudo quando houver um risco previsível de que possam ser cometidas violações do DIH. Condicionar, restringir ou suspender as transferências de armas são meios práticos ao alcance dos Estados que transferem armas para prevenir e impedir as violações do DIH. Os Estados influentes devem tomar medidas positivas, mesmo quando as armas que fornecem não estão implicadas em violações do DIH.

Em que casos está proibido transferir armas para uma parte em um conflito armado?

Nem o TCA nem o DIH proíbem a transferência de armas enquanto tal para uma parte em um conflito armado em curso. Contudo, proíbem tais transferências em determinadas circunstâncias e alguns Estados se abstêm de transferências para partes em conflitos armados em curso por uma questão de legislação ou política nacional.

Os Estados Partes no TCA estão proibidos de autorizar a exportação, a importação, o trânsito, o transbordo e a intermediação de armas, munições e peças e componentes se souberem que essas armas ou artigos seriam usados para cometer crimes de guerra ou outros crimes internacionais (artigo 6º). Os Estados Partes no TCA também estão proibidos de exportar armas ou artigos sempre que houver um risco imperativo de que estes possam ser usados para cometer ou facilitar uma violação grave do DIH ou dos direitos humanos (artigo 7º).

Da mesma forma, a aplicação da Posição Comum da UE 2008/944/PESC, da Convenção Centro-Africana e da Convenção da CEDEAO acima mencionadas pode proibir a transferência de armas para uma parte em um conflito armado em curso em determinadas circunstâncias (ver “Que normas relacionadas com o DIH regem o fornecimento de armas a uma parte em um conflito armado?”).

Além disso, em virtude da sua obrigação de respeitar e fazer respeitar o DIH em todas as circunstâncias (artigo 1º comum às quatro Convenções de Genebra de 1949), todos os Estados estão proibidos de transferir armas para uma parte em um conflito armado, seja ela um Estado ou um grupo armado não estatal, quando houver um risco claro de que isso contribua para a prática de violações do DIH.

Os tratados específicos sobre armas que proíbem determinados tipos de armas por motivos humanitários incluem uma proibição expressa de nunca, em nenhuma circunstância, transferir a ninguém, direta ou indiretamente, as armas em questão. Este é o caso dos tratados que proíbem armas de destruição em massa (Tratado sobre a Proibição de Armas Nucleares (artigo 1º), Convenção sobre Armas Biológicas (artigo 3º), Convenção sobre Armas Químicas (artigo 1º)), assim como a Convenção sobre a Proibição de Minas Pessoais (artigo 1º) e a Convenção sobre Munições Cluster (artigo 1º). A transferência destas armas para partes em conflitos armados é, portanto, proibida. Da mesma forma, a transferência de certas minas é restringida pelo Protocolo II alterado (1996) da Convenção sobre Certas Armas Convencionais (artigo 8º).

Que indicadores e fontes de informação os Estados deverão levar em consideração nas suas decisões de transferência de armas?

Na opinião do CICV, uma avaliação completa do risco de que armas, munições ou peças e componentes a serem transferidos possam ser usados para cometer ou facilitar violações do DIH deveria incluir uma investigação sobre:

- o histórico passado e presente do destinatário com relação ao respeito pelo DIH e pelos direitos humanos;

- as intenções do destinatário expressas através de compromissos formais; e

- a capacidade do destinatário de garantir que as armas ou itens transferidos sejam usados de maneira consistente com o DIH e a legislação em matéria de direitos humanos e não sejam desviados ou transferidos para outros destinos onde possam ser usados para cometer violações graves do DIH ou dos direitos humanos.

O fornecimento de armas a um destinatário envolvido em um conflito armado em curso implica um perigo concreto e presente de que armas, munições ou peças e componentes fornecidos possam ser utilizados para cometer ou facilitar violações do DIH. Para efeitos da avaliação do risco de transferência de armas, incidentes isolados de violações passadas não são necessariamente indicativos da atitude de um destinatário em relação ao DIH ou ao DIDH. No entanto, qualquer padrão discernível de violações ou qualquer falha por parte do destinatário em tomar medidas adequadas para pôr fim e abordar adequadamente as violações passadas e para evitar a sua recorrência, deverá causar séria preocupação. Normalmente, a evidência de violações recentes não tratadas indicaria um risco claro.

A decisão final deverá se basear em uma avaliação global da situação depois de considerar cada indicador separadamente. As avaliações devem se basear em todas as informações disponíveis, de fonte aberta e fechada, incluindo missões diplomáticas no Estado destinatário, intercâmbios entre militares, relatórios da ONU e de outras agências que operam no Estado destinatário, relatórios da imprensa, relatórios de organismos de diretos humanos nacionais, relatórios de organizações não governamentais, julgamentos e decisões de autoridades judiciais internacionais e nacionais e doutrina e instruções militares do destinatário.

• Saiba mais sobre a aplicação dos critérios do DIH e do Direito Internacional dos Direitos Humanos nas decisões de transferência de armas (CICV, Guia Prático, 2016).

As transferências de armas para grupos armados não estatais são proibidas pelo DIH?

Nem o TCA nem o DIH proíbem as transferências de armas para grupos armados não estatais que sejam partes em um conflito armado, nem para outras entidades não estatais, em geral. No entanto, tais transferências são proibidas em determinadas circunstâncias (ver “Em que casos está proibido transferir armas para uma parte em um conflito armado?”) e alguns Estados se abstêm de transferir armas para grupos armados não estatais por uma questão de legislação ou política nacional. Outras normas do Direito Internacional, por exemplo a proibição de intervir nos assuntos internos de outro Estado e os tratados sobre certos tipos de armas, podem proibir a transferência de armas para intervenientes não estatais. Uma avaliação do risco de que as armas transferidas possam ser utilizadas para cometer ou facilitar violações do DIH deve ser realizada independentemente de o destinatário ser um Estado ou uma entidade não estatal.

As transferências de armas sob a forma de assistência militar a aliados ou parceiros de confiança estão sujeitas a estas normas?

O TCA regula a exportação, a importação, o trânsito, o transbordo, a intermediação – coletivamente referidos como “transferência”  (Artigo 2). O Tratado rege todas as formas de transferências, independentemente de implicarem ou não uma troca comercial. Por conseguinte, os Estados Partes no TCA devem aplicar os critérios de transferência do Tratado a quaisquer transferências entre governos e a assistência e a oferta militares.

Da mesma forma, a obrigação de respeitar e fazer respeitar o DIH se aplica em todas as circunstâncias e a todas as formas de transferências que envolvam uma parte em um conflito armado, incluindo, nomeadamente, a prestação de assistência militar.

Isentar as transferências de armas, inclusive sob a forma de assistência a um aliado militar, parceiro político ou Estado pertencente à mesma zona de comércio livre ou união aduaneira de uma avaliação de risco completa é contrária aos requisitos dos artigos 6 e 7 do TCA e do DIH.

Estas normas se aplicam ao fornecimento de armas “defensivas” e artigos “não letais”?

Armas convencionais e equipamento militar de qualquer tipo podem ser utilizados para cometer ou facilitar violações do DIH e do DIDH.

Os Estados Partes no TCA devem aplicar as proibições e requisitos dos artigos 6 e 7 a todas as armas e artigos englobados no âmbito de aplicação do Tratado (artigos 2, 3 e 4), independentemente de estes serem caracterizados como “defensivos”, “não letal”, “outro equipamento militar” ou de outra forma na legislação ou política nacional.

Todos os Estados devem sujeitar o fornecimento de qualquer tipo de ajuda ou assistência a uma parte em um conflito armado, incluindo quaisquer armas, munições e equipamento militar, às considerações do DIH, em virtude da sua obrigação de respeitar e fazer respeitar o DIH em todas as circunstâncias (artigo 1 comum às Convenções de Genebra de 1949).

Embora o risco de violações do DIH associado ao fornecimento e às medidas disponíveis para mitigar esse risco possa variar em função do tipo de material a ser fornecido, uma avaliação completa dos riscos do DIH deve ser feita caso a caso. Independentemente de como as armas ou itens são designados, esta avaliação deve incluir uma investigação sobre uma série de indicadores sensíveis ao contexto, incluindo o histórico do destinatário com relação ao respeito pelo DIH e a sua intenção e capacidade de garantir que o material fornecido será usado de maneira consistente com o DIH (ver: “Que indicadores e fontes de informação os Estados deverão levar em consideração nas suas decisões de transferência de armas?”)

A exportação de peças ou componentes de armas está sujeita a estas normas?

Os Estados Partes no TCA devem aplicar as proibições e os requisitos dos artigos 6 e 7 às peças e aos componentes englobados no âmbito de aplicação do Tratado (artigo 4). O TCA não regula a reexportação de peças e componentes por um Estado que não seja parte no TCA, nem a integração de peças e componentes importados por esse Estado em um produto final e a exportação desse produto. No entanto, uma avaliação minuciosa dos riscos do DIH no âmbito do TCA deve incluir uma investigação sobre as intenções e a capacidade do destinatário para garantir que as peças e os componentes não sejam desviados ou transferidos para outros destinos ou destinatários onde possam ser usados em violação do DIH.

Nos termos do DIH, todos os Estados devem se abster de transferir peças e componentes para uma parte em um conflito armado sempre que houver um risco claro de que isso contribua para a prática de violações do DIH. Quando tal risco existir, os Estados também deverão se abster de transferir peças e componentes para outro Estado ou entidade não estatal se souberem ou for razoavelmente previsível que os artigos seriam reexportados para essa parte ou integrados em uma arma a ser exportado para essa parte.

Os Estados que fornecem peças e componentes podem ser considerados particularmente influentes na garantia do respeito pelo DIH por parte de uma parte em um conflito armado, devido à sua capacidade de fornecer ou reter os meios para reparar armas e mantê-las em condições de funcionamento. Devem fazer uso desta influência para induzir o respeito pelo DIH, em particular quando houver um risco previsível de que possam ser cometidas violações do DIH. Condicionar, restringir ou suspender transferências de peças e componentes são meios práticos ao alcance dos Estados que transferem armas para prevenir violações do DIH.

Os Estados Partes devem ter em conta a obrigação de respeitar e fazer respeitar o DIH na sua implementação do TCA e dos instrumentos regionais de transferência de armas.

E quanto às medidas práticas para mitigar o risco de violações do DIH?

Possíveis medidas que podem apoiar o cumprimento por parte dos Estados das suas obrigações no que diz respeito à transferência de armas incluem o condicionamento, a restrição ou a suspensão das transferências, assim como medidas de criação de confiança, programas de capacitação e formação (p. ex.: em gestão de arsenais ou em DIH), pós-verificação de entrega, certificados e garantias de uso final.

Os Estados devem avaliar com cuidado o que é realisticamente alcançável nas circunstâncias para compensar o risco de violações. As medidas de mitigação só podem reduzir o risco de violações do DIH se forem oportunas, robustas e fiáveis, e se o fornecedor e o destinatário tiverem a capacidade de implementá-las de forma eficaz na prática e de fazerem isso de boa-fé. Quando persistir um risco claro de violações do DIH, apesar das medidas de mitigação, os Estados deve se abster de transferir as armas.

As garantias fornecidas pelo destinatário das armas são suficientes para mitigar o risco de violações do DIH?

Fazer com que o fornecimento de armas dependa da prestação por parte do destinatário de garantias formais, por exemplo, de usar armas ou artigos fornecidos em conformidade com o DIH ou de evitar o uso de armas explosivas pesadas em zonas densamente povoadas, pode contribuir para reforçar a proteção de civis e de outras pessoas que não participam dos combates. Essas garantias também podem servir como um indicador da intenção do destinatário de defender o respeito pelo DIH.

As garantias fornecidas pelo beneficiário devem, no entanto, ser avaliadas com cautela em relação às suas políticas e práticas reais. Tais garantias não substituem a obrigação do Estado fornecedor de realizar uma avaliação completa de qualquer transferência proposta (ver “Que indicadores e fontes de informação os Estados deverão levar em consideração nas suas decisões sobre a transferência de armas?”). Quando persistir um risco claro de violações do DIH, apesar das garantias de cumprimento do DIH, os Estados devem se abster de transferir as armas.

Existe uma obrigação de rever as licenças de transferência de armas anteriormente concedidas?

O TCA «incentiva» a reavaliação de autorizações de exportação anteriormente concedidas se o Estado Parte tomar conhecimento de novas informações relevantes (artigo 7.7).

Além disso, todos os Estados têm a obrigação, nos termos do DIH, de prevenir violações do DIH e de se absterem de transferir armas quando houver um risco claro de que isso possa contribuir para a prática de violações do DIH. Isto exige o monitoramento contínuo da forma como os parceiros comerciais de armas usam as armas na prática e a revisão das licenças existentes caso surjam novas informações. Se a informação indicar um risco claro ou substancial de violações do DIH, as transferências deverão ser interrompidas e a autorização alterada, suspensa ou cancelada.

Os Estados Partes no TCA devem ter em conta a obrigação de respeitar e fazer respeitar o DIH na sua implementação do TCA.

Os Estados podem levar em conta a segurança nacional, o direito de autodefesa ou considerações semelhantes nas suas decisões de transferência de armas?

Na prática, as decisões dos Estados relativas ao fornecimento de armas a uma parte em um conflito armado são o resultado de muitos fatores, incluindo considerações de política externa, de segurança nacional, do direito de autodefesa do Estado destinatário ou da paz e segurança internacionais.

Estas considerações também estão refletidas no TCA, que visa reduzir o sofrimento humano e contribuir para a paz, a segurança e a estabilidade internacionais e regionais (artigo 1). Os Estados Partes estão proibidos de transferir armas ou artigos em violação das suas obrigações ao abrigo das medidas adotadas pelo Conselho de Segurança da ONU segundo o Capítulo 7 da Carta das Nações Unidas, que trata das ameaças à paz, dos atos de agressão e do direito de autodefesa (artigo 6). E os Estados Partes que exportam armas também devem avaliar o potencial de que as armas ou artigos possam contribuir ou prejudicar a paz e a segurança (artigo 7).

Nenhuma destas considerações permite pôr de lado ou ignorar considerações de respeito pelo DIH, incluindo quando o destinatário das armas exerce o seu direito à legítima defesa. Todos os Estados que fornecem armas a uma parte em um conflito armado devem levar em devida conta o respeito pelo DIH nas suas decisões de transferência de armas a todos os níveis, incluindo ao mais alto nível político.

Na verdade, é difícil ver como as armas transferidas poderiam alguma vez contribuir para a paz e a segurança nos casos em que existe um risco claro de que possam ser usadas na prática de violações do DIH (ver “As transferências de armas sob a forma de assistência militar a aliados ou parceiros de confiança estão sujeitas a essas normas?”.)

Os Estados que fornecem armas são considerados partes em um conflito armado?

Nos termos do DIH, um Estado não se torna parte em um conflito armado pelo simples fato de fornecer armas ou equipamento militar a um beligerante.

Um Estado que fornece armas a um Estado parte em um conflito armado internacional torna-se ele próprio parte nesse conflito se recorrer à força armada contra outro Estado beligerante, tal como quando está efetivamente envolvido em operações militares contra esse Estado.

Um Estado que fornece armas a um grupo armado não estatal, parte em um conflito armado, torna-se ele próprio parte no conflito quando abastece (p. ex.: com armas) e financia esse grupo, mas também coordena ou ajuda no planejamento geral da sua atividade militar, exercendo assim o controle geral sobre esse grupo.

Saiba mais sobre as circunstâncias em que um Estado que fornece armas pode se tornar parte de um conflito armado em curso envolvendo o Estado destinatário (Comentário do CICV à Terceira Convenção de Genebra, parágrafos 250 e seguintes) ou grupo armado não estatal  (parágrafos 298, 302 e seguintes e 440-444).

Segundo o Direito Internacional, quais são as consequências da transferência de armas em violação destas normas?

Indivíduos, incluindo funcionários governamentais e empregados de empresas, que transferem armas para uma parte em um conflito armado podem, em determinadas circunstâncias, ser considerados  criminalmente responsáveis por ajudar na prática de crimes de guerra e outros crimes internacionais graves cometidos com armas fornecidas..

Um Estado Parte do TCA pode ser internacionalmente responsável por uma violação das suas obrigações nos termos do Tratado. Todos os Estados podem ser internacionalmente responsáveis pela violação da sua obrigação de respeitar e garantir o respeito pelo DIH em todas as circunstâncias (artigo 12, artigos sobre a responsabilidade dos Estados da Comissão de Direito Internacional (ARE da CDI)).

Além disso, um Estado que fornece armas a uma parte em um conflito armado pode, sob certas condições, ser internacionalmente responsável por ajudar ou assistir na prática de um ato internacionalmente ilícito por essa parte (artigo 16, ARE da CDI), ou por manter uma situação de violação grave de uma obrigação decorrente de uma norma imperativa de Direito Internacional geral (artigo 41.2, ARE da CDI).

Qual é a responsabilidade das empresas de defesa que fornecem armas a uma parte em um conflito armado?

O TCA não se aplica diretamente às empresas de defesa ou outras entidades empresariais, aos seus funcionários ou representantes. No entanto, há uma série de razões pelas quais as entidades empresariais privadas precisam avaliar com cuidado e mitigar de forma eficaz o risco das suas atividades causarem ou contribuírem para violações do DIH ou dos direitos humanos.

1. O incumprimento, por parte de uma empresa privada, das leis e regulamentos nacionais que cada Estado Parte é obrigado a cumprir e fazer cumprir segundo o TCA  (artigo 14), tal como o incumprimento dos termos de uma licença de transferência de armas, expõe a empresa a medidas de execução penal, civil ou administrativa..

2. Os Estados têm obrigações, segundo o DIH, de garantir que os indivíduos e as entidades privadas sob a sua jurisdição respeitem o DIH. As leis nacionais e outras medidas adotadas pelos Estados para cumprir estas obrigações preveem quase sempre a responsabilidade criminal ou civil de indivíduos e empresas privadas. 

3. Os indivíduos que agem em nome de uma empresa privada podem estar diretamente vinculados ao DIH sempre que as suas atividades estiverem suficientemente ligadas a um conflito armado. Fornecer armas a uma parte em um conflito armado pode resultar em responsabilidade criminal segundo o Direito Internacional para os indivíduos envolvidos, se essa parte usar as armas para cometer crimes de guerra ou outros crimes internacionais. Além dos riscos para a reputação da entidade empresarial, as leis nacionais incluem quase sempre disposições gerais que tornam os empregadores, incluindo as empresas, responsáveis civil ou criminalmente por atos ilícitos dos seus empregados.

4. As entidades empresariais têm a responsabilidade corporativa geral de respeitar os direitos humanos tal como refletido, por exemplo, nos Princípios Orientadores das Nações Unidas sobre Empresas e Direitos Humanos.