国内流离失所问题的根源及预防:红十字国际委员会的观点

23-10-2009 发言

2009年10月23日,乌干达,坎帕拉,在“非洲难民、返乡者和国内流离失所者特别峰会”上,红十字国际委员会主席雅各布•克伦贝格尔发表的声明

总统先生,
尊敬的阁下,
女士们,先生们:
 
今天我们共聚一堂,不仅是为了就一个与在座各位均有这样或那样关系的问题交流看法和经验,而且是为解决这一问题提供一个框架。
 
有关保护和援助国内流离失所者的第一个国际条约获得通过,这确实是一项重大成就,非洲联盟应当因此受到赞扬。回顾我们两个组织之间长期合作的历史,红十字国际委员会从一开始就参与了条约的起草工作,因此能够在这一工作正式取得成果时向尊敬的各位致辞,我深感荣幸。
 
大家希望我谈谈国内流离失所的根源和预防的话题,但我的发言将更多地涉及有关预防的问题。
 
值得重申的是,国内流离失所问题可能构成当今最严峻的人道挑战之一。数百万流离失所的男女老幼以及无数收留他们的家庭和社区所遭受的影响即使并非不可能、也是很难估量的。虽然,众所周知精确数字难以获得,但是就流离失所者人数而言,谁也无法否认非洲是受影响最严重的地区。
 
在非洲,和在世界其他地区一样,流离失所的原因必定是多方面且复杂的。除了自然灾害或发展导致的流离失所,在大多数情况下,流离失所的根源都首先是那些引发或促成武装冲突或其他暴力局势的因素。对于冲突引发的流离失所,贫困、气候变化的影响、资源匮乏、政局不稳、管理和司法系统薄弱都可能成为催化剂。上述因素往往对消除流离失所问题产生阻碍,使帮助受流离失所影响之人重建生活并恢复生计的工作困难重重。
 
当然,在座的许多人都来自遭受多年武装冲突和流离失所之苦的国家,你们对国内流离失所的原因及有时无法抗拒的后果都非常熟悉。我有幸与之同台发言的科罗马总统对武装冲突的破坏性影响和长期后果实在是太了解了,武装冲突曾在不同时期使他的众多同胞流离失所,其中许多人不止一次。与此同时,乌干达邻国利比里亚、几内亚和科特迪瓦的武装冲突和暴力局势在整个次区域造成了极为复杂的流离失所状况,既有国内流离失所也有跨境流离失所。无数人失去了家园和生计,家庭离散,社区被毁。这种复杂的人口流动所造成的影响以及随之产生的无尽苦难,往往在暴力事件结束后很长时间依然持续。
 
武装冲突中被迫流离失所的主要原因之一无疑是违反国际人道法的行为,而由于红十字国际委员会的职责,我们在这种情况下要发挥特殊作用,提醒冲突各方牢记他们的法律义务。
 
主要的相关人道法规则禁止下列行为:攻击平民或平民财产,不分皂白的攻击,将使平民陷于饥饿作为作战手段,摧毁平民生存所必不可少的物体;对平民或平民财产进行报复。冲突各方违反这些规则的行为往往迫使平民逃离家园。
 
国际人道法还明确禁止武装冲突的任何一方强迫平民离开家园,并为国内流离失所者提供与其他平民居民相同的免受敌对行动影响的保护和援助。冲突各国和各方均有义务允许为所有平民(无论其是否流离失所)提供的生存所必需的救济物资和援助无阻碍通过。
 
因此,按理说,如果这些法律规则能得到更好的遵守,就能在很大程度上预防国内流离失所的发生。预防无疑胜于治疗。然而确保更好地遵守国际人道法却始终是个挑战。
 
有关国内流离失所者的新公约包括国际人道法的许多重要条款,对国家和非国家参与方均有约束力。它不仅包括保护和援助国内流离失所者的相关义务,而且还包括确保防止强迫迁移的规范以及明确禁止违反人道法的任意迁移的规范。
 
事实上,该公约在某些方面比国际人道法条约更进了一步,例如其中有关安全与自愿返乡的规则,以及获得赔偿或其他形式补偿的规则。就加强对国内流离失所者的保护而言,这当然是积极的进步。
 
该公约为加强对非洲国内流离失所者的保护和援助提供了一个坚实的框架。目前面临的重要挑战当然与国际人道法整体所面临的挑战相同,即确保公约在获得尽可能多国家的签署和批准后,能实际得到实施和遵守。各缔约国现在必须采取具体措施,将该公 约纳入本国的法律法规系统加以实施,并制定行动计划以解决流离失所问题。
 
红十字国际委员会随时准备帮助各国履行其与流离失所有关的国际人道法职责。这是预防工作的一个重要方面,一旦流离失所的情况发生,这也是弱势人群保护工作的一个重要方面,但并不是唯一的方面。
 
对流离失所情况防患于未然,这在红十字国际委员会的行动抉择和战略方面往往发挥着非常突出的作用。因此,在达尔富尔、刚果民主共和国、巴基斯坦、菲律宾以及其他许多地区,红十字国际委员会都努力通过向危险地区的居民提供各种各样的服务来防止进一步流离失所。
 
红十字国际委员会致力于增强弱势群体自力更生的能力从而避免流离失所现象,并在必要的情况下通过加强现有的应对机制来增强社区收留国内流离失所者的能力。我们通过各种方式来实现这一目标,例如提供经济作物和粮食作物的种子及农具,修复现有供水系统并帮助提供兽医服务。
 
在确实出现流离失所时,红十字国际委员会设法满足流离失所的居民、收留国内流离失所者的社区以及返乡的国内流离失所者的需求。那些无法逃走或出于其他原因决定留守的人往往也有紧急的人道需求。一个人的脆弱性不能(或至少不应该)仅仅根据其身份(例如作为国内流离失所者)来衡量。
 
总统先生,
 
尊敬的阁下:
 
红十字国际委员会将一如既往地在特殊情况下为营地中的国内流离失所者提供紧急援助。例如,当安全方面的限制使其他人道组织无法在达尔富尔开展行动时,红十字国际委员会在该地区管理着全球最大的国内流离失所者营地之一——朱莱达营地。2004年我们还在达尔富尔发起建立了阿布舒克(Abu Shok)营地和卡萨布营地,当时似乎别无选择。从一开始,我们的目标就是避免长期依赖,并且一旦条件允许就帮助人们返乡,因此我们要提供足够的援助,但不能对返乡造成抑制。
 
实际上,在大多数情况下,只要安全条件有利,多数居住在营地中的国内流离失所者通常都表示乐意返回家园——他们往往希望收回土地或财产,恢复正常生活。援助应当与良好的撤出战略和返乡协助联系在一起,从而能够最大程度地加强人们恢复重建的能力,同时认识到只有在基本需求获得满足时才有可能进行重建。
 
这一计划最终失败了。2004年夏,人道组织大量涌入达尔富尔的阿布舒克和其他营地,结果导致援助物资充裕的假象,这其实并不符合农村地区的真实情况。此外,国内流离失所者家乡的安全状况也不利于返乡。在城镇附近建立的营地成了这些城镇半永久性的一部分。同时,红十字国际委员会在农村地区开展的调查显示,由于庄稼颗粒无收或歉收,这些地区的村庄都急需粮食援助。这促使红十字国际委员会将工作重点转移到农村地区,希望帮助农民留守家乡,避免他们大批迁往营地。
 
在新的紧急情况刚出现时,国内流离失所者大规模涌入营地,其他人道组织却无法迅速提供足够的援助,这时红十字国际委员会就会在这些营地中采取行动。例如2008年10月,红十字国际委员会为北基伍戈马附近的基巴蒂营地提供了短期的口粮、非食物用品和水。还有非洲之外的例子:在巴基斯坦西北部,激烈战斗过后,基本无法进入的地区都有大规模的流离失所,自2009年5月起,红十字国际委员会和巴基斯坦红新月会在斯瓦比共同管理一个很大的国内流离失所者营地。我们还支持着巴基斯坦红新月会管理的其他几个营地。同时,我们为被其他家庭收留的国内流离失所者以及收留他们的家庭提供了食品和非食物用品,特别是在其他人道组织无法开展工作的冲突地区。
 
经验表明,在许多情况下,营地的建立会造成许多难以解决的新问题,实际上这可能会加剧国内流离失所者的脆弱性及其面临的危险。红十字国际委员会将支持营地作为没有其他可行办法时的最后手段,我们决心首先想尽一切办法来防止这种情况发生。
 
预防工作的挑战还包括:当国内流离失所者返回家乡、或是在收留他们的社区安顿下来、或是迁移到另外一个地方后,流离失所的情况会再次发生。开展工作的条件是必须保证流离失所者是安全、自愿和有尊严的。这包括:有关当局必须承认流离失所者享有获得财产、公共服务或适当赔偿的权利。可能还包括鼓励有关当局对地雷和战争遗留爆炸物污染的土地进行清理,不再使用这些武器,并开展地雷安全教育项目让人们警惕地雷的危险。例如在北基伍,红十字国际委员会的工作可能包括提供生计支持项目,旨在增强返乡者和 居民的经济安全,并确保他们获得医疗服务和足够的安全用水。在这方面,乌干达也是一个很好的例子。自2006年以来,该国的170万国内流离失所者逐渐返回自己的村庄恢复正常的生活。红十字国际委员会相应调整了其工作方法:从在营地中提供紧急援助调整为通过各种各样的支持项目帮助人们重建生活。
 
通过提供持久的解决办法来结束流离失所,打破这种恶性循环,这当然既重要又有挑战性。塞拉利昂及其在该次区域内的邻国的经验再次说明了应对这一挑战是多么复杂。经过十年的冲突,有大量未登记的国内流离失所者,仅仅要了解究竟有多少国内流离失所者也是相当困难的,如果说并非绝不可能。出于种种原因,一些人可能不愿返回家园。定义某个地区在什么时候是真正“安全”的,这往往也并不简单。另一个令人担忧的因素是在人们返回的地区,住所和基本服务十分匮乏,这会促使国内流离失所者再次迁往城市地区。对于冲突究竟在什么时候算真正结束,在什么时候从紧急阶段进入发展阶段,这常常有争论。在许多情况下,救济和重建之间的空白仍然是个问题。
 
显而易见,有效的人道工作和重建和平的挑战是息息相关的。只有上述两个问题均得到解决后,国内流离失所的问题才能得到持久解决。一个问题会助长另一个问题,形成恶性循环。没有解决冲突根源的长期承诺,国内流离失所与人道危机的循环就有可能重演,除非通过适当有效的保护和援助工作来使流离失所者稳定下来,否则实现持续和平的希望会很渺茫。
 
全方位解决国内流离失所问题需要在国家和国际层面共同做出巨大努力。非洲联盟有关保护和援助国内流离失所者的公约向解决非洲大陆的流离失所问题迈出了非常积极的一步。对于红十字国际委员会而言,它随时准备发挥其特殊作用,呼吁相关各国及非国家参与方履行该公约赋予他们的责任并确保其成功实施。
 
谢谢!