武装冲突期间的网络行动:七项重要法律与政策问题

武装冲突期间的网络行动:七项重要法律与政策问题

在当前联合国授权组织的网络探讨中,各方就在武装冲突期间的网络行动中适用国际人道法的法律和政策影响提出了诸多问题。在本篇博文中,我们旨在解决七大重要法律与政策问题,从所谓的网络战“合法化”,到网络问题关乎各国的原因,均有涉及。
报道 2020-04-03

撰稿人:红十字国际委员会国际法与政策部主任海伦·德拉姆

一个人无需成为网络安全专家,就能看到这一事实:在如今依赖数字的世界里,网络攻击对关键基础设施与社会的运行构成真实的威胁。红十字国际委员会尤为担心医院在面对网络攻击时的脆弱性——这种风险始终处在较高的水平,但在冲突期间,以及此次新冠肺炎疫情危机等大流行病期间,情况就会愈加危险。联合国秘书长已经表达出了自身的关切,认为若大型冲突在如今爆发,"它将会导致一场规模极为庞大的网络攻击,攻击对象不仅包括军事设施,也包括部分民用基础设施"。

近几个月来,政府间探讨数量之多可谓史无前例,各国政府都在讨论网络空间的现有和潜在威胁、国际法在这一领域的适用性,以及规范如何能够帮助规避恶意网络活动所造成的重大威胁。联合国全体成员国均参与了不限成员名额工作组,25国专家正在政府专家组中召开会议,技术公司和民间社会也在某些场合加入了探讨。

根据各国赋予红十字国际委员会的职责,委员会应努力促进对国际人道法的理解,促进其在武装冲突中的忠实适用,并为这一法律体系的发展做好准备,所以委员会已经参与了其中几场探讨,并与各国分享了自身的立场。由于如今,武装冲突期间也会开展网络行动,红十字国际委员会担心这会对人类造成潜在的伤害。在这一快速发展的新技术领域,红十字国际委员会呼吁各国仅在现行国际法,尤其是国际人道法的限制范围内部署网络行动,并借此机会探讨了武装冲突期间网络行动相关的七大关键法律与政策问题。

1. 网络冲突——只是技术发达国家的关切?

由于网络空间互联互通的性质,在武装冲突期间有效规范网络行动关乎各个国家,无论其技术发展水平如何,无论其是否正在发展军事网络能力。在网络空间,针对一国发起的攻击可能会影响许多其他国家,而且与这些国家所处的地理位置,以及是否参与冲突都毫无关系。近年来,恶意软件快速传播,几乎没有国家幸免,就能体现出这一点。

根据国际人道法规定, 禁止使用不能以特定军事目标为对象或其效果不能加以限制的作战方法或手段进行攻击(见《第一附加议定书》第51条第4款;红十字国际委员会《习惯国际人道法》规则11)。在网络环境中,这意味着能够传播,并造成不分皂白之损害的网络工具是非法的。因此,各国的首要关切应当是确保国际社会确认国际人道法在网络空间的适用性,且各国都在武装冲突期间尊重其规则。

2. 国际人道法是否代表对网络空间的军事化或网络战进行合法化?

不是。肯定国际人道法的适用性,不代表对网络战的合法化,正如国际人道法不会将任何其他形式的战争合法化一样。在武装冲突期间限制网络行动,并不能证明开展敌对网络行动是正当合法的,也不一定是说此类行为不违法。

在我们150多年参与政府间战争相关探讨的经历之中,我们反复听到对可能将战争合法化这一趋势的恐惧。然而在1977年,各国明确打消了对国际人道法会将战争合法化的顾虑:1949年四个《日内瓦公约》的《第一附加议定书》在序文中就指出,国际人道法不得"解释为使任何侵略行为或任何与联合国宪章不符的武力使用为合法或予以认可"。

事实上,肯定国际人道法对武装冲突期间网络行动施加的限制在当今的重要性超过以往。网络行动已经在武装冲突中真实发生,许多国家都发展了进攻性网络能力。各国有责任确保这些新的作战手段和方法不会毫无约束。即使在和平时代,某些国际人道法规则也限制了可能会发展的武器、手段和方法的类型(见《第一附加议定书》第36条)。在武装冲突期间,尊重国际人道法能够保护平民免于遭受最为严重的暴力。

3. 何时适用国际人道法?

国际人道法适用于武装冲突期间的网络行动——而且仅在武装冲突期间。我们在谈及世界各地的军队时,认为如果军队决定在一场正在进行的武装冲突期间开展网络行动,则国际人道法就适用于这些网络行动。这一点几乎没有人会质疑。而如果持相反的立场,就会得出荒谬的结论:即冲突一方禁止使用导弹攻击一所医院,但却可以通过网络行动合法地摧毁该医院的计算机、机器和网络。

一个反复出现的问题是,国际人道法适用于国家之间的紧张局势,或国家与非国家武装团体之间的暴力局势上升为武装冲突的情况(见红十字国际委员会2016年的《日内瓦第一公约评注》第235-236段和第436-437段),那么网络行动本身又能否成为触发国际人道法适用的条件。就国际性武装冲突而言,如今一致同意的观点是"发生国家间动用武力的情况即表明存在武装冲突"(前南斯拉夫国际刑事法庭, 关于"塔迪奇"案的管辖权的中间裁决,第70段)。但在涉及网络行动的局势中,如何判定达到了这一节点呢?

普遍接受的观点是,网络行动会造成破坏平民或军用资产、或导致士兵或平民伤亡等与传统动能行动相似的影响,故而受到适用于国际性武装冲突的国际人道法的规制(《塔林手册》2.0,规则82,第16段)。

而如果在没有开展动能敌对行动的情况下,未对军用或民用基础设施造成实际破坏或损害的网络行动是否会被视作受国际人道法规制的诉诸武力行为,就不是非常明确。各国是否,以及在何种条件下,会将此类网络行动视作构成了国际人道法下的武装冲突的武力,仍有待观察。

4. 国际人道法与《联合国宪章》之间是怎样的关系?

国际人道法与《联合国宪章》互不相同,但又相互补充。《联合国宪章》的序言指出其目的是"免后世再遭惨不堪言之战祸",而国际人道法的目标则是"保护武装冲突受难者"(《第一附加议定书》,序文)。具体而言,《联合国宪章》禁止在非自卫或不经安理会批准的情况下使用武力,要求以和平手段解决国际争端。国际人道法的适用性不会取代《联合国宪章》或置其于不顾。然而,如果有武装冲突爆发,国际人道法规定了为不参与敌对行动的人员(平民)或不再参与敌对行动的人员(如伤兵或被拘留者)提供的重要保护。

由于国际人道法和《联合国宪章》都关乎武装冲突,其所使用的部分术语几乎一致,有时会令人困惑。

例如,根据《联合国宪章》第51条,会员国在受"武力攻击"时可行使自卫权。根据国际法院,只有"最为严重的武力使用形式"才构成这样的武力攻击。重要的一点是要强调,《联合国宪章》中的"武力攻击"这一概念,与能够引发国际人道法下武装冲突的"诉诸武力"(见上文)概念,或国际人道法下的"攻击"概念并不相同。网络行动达到诉诸武力的标准,并触发国际人道法的适用,或构成国际人道法下的攻击,并不一定意味着这场网络行动构成了《联合国宪章》所规定的的"武力攻击"。

5. 与动能行动相比,网络行动造成的伤害是否更少?

对军队而言,开展网络行动,或可提供其他作战手段或方法无法提供的替代方案,但其中也存在风险。

网络行动有可能使冲突各方在无需伤害平民,或对民用基础设施造成实际损害的情况下就达成其军事目的。军队有时强调,与动能攻击相比,或许他们通过网络技术造成的伤害更少。这也意味着在冲突之后,恢复基础设施的工作可能难度更低,成本也更低。

与此同时,在武装冲突期间开展网络行动也会带来风险。近期大多在武装冲突地区之外展开的网络行动表明,具备尖端技术的参与方已经形成了破坏平民居民基本服务供应的能力。如今,关于最为尖端的网络能力,人们还知之甚少。未来技术将如何演化,以及网络行动在未来武装冲突中的利用程度也可能与目前观察到的趋势有所不同。

6. 现有国际人道法是否足以在网络空间适用?

是的——但各国还需要进行进一步讨论,澄清各类要点,包括关键的国际人道法概念。

一方面,国际人道法的一大优势是各国在制定规则时使其适用于"所有形式的战争和所有类型的武器",包括"未来的战争和武器"(国际法院,核武器咨询意见,第86段)。确实,基本规则是简单易懂的:禁止攻击平民和民用物体;禁止使用不分皂白的武器,禁止进行不分皂白的攻击;禁止进行不成比例的攻击;医疗服务必须得到尊重和保护(见此文件,第5-6页)。这些规则以及许多其他规则适用于网络空间,必须得到尊重。

另一方面,红十字国际委员会认识到存在各国及其他专家尚未达成一致的问题。例如,其中包括,平民数据是否与民用物体享有同等保护,或者能够扰乱系统,但未造成实际损害的网络行动是否构成国际人道法所定义的"攻击"(见此文件,第7-8页)。但我们不应忘记,各国和法律专家就某些问题的分歧是始终存在的。即使如此,也不能因为对各种规则或概念在解释上存在分歧,就质疑法律本身的适用性。

7. 现有法律是否充分,或者是否需要新的网络公约?

在关于国际法适用于网络空间的多边讨论中,网络空间是否需要一部新的公约这一问题的要点并不在于武装冲突期间网络行动的开展:它所涉及的国际法问题范围要更为宽泛,远远超出了国际人道法的范畴。

各国对此问题意见不一。

具体就国际人道法而言,这一法律体系的目标和目的是限制作战手段和方法的使用,保护平民和民用物体免受敌对行动的影响。红十字国际委员会呼吁各国就国际人道法如何适用于网络空间,包括如何保护民用基础设施免于因网络手段而无法运作,以及如何保护平民数据等问题采取明确立场。此类立场将决定国际人道法能够为平民和民用基础设施赋予保护的程度,并相应地影响到对现有规则是否充足、充分,或是否可能需要新规则以规制武装冲突期间网络行动的评估。

如各国认为有必要制定新的规则,这些规则就必须建立在现有法律框架的基础上,并将其强化。与此同时,武装冲突期间的网络行动并非处于法律空白之中,而是必须要遵守现有的国际人道法规则。