文化遗产遭遇攻击

1954年《海牙公约》之1999年《第二议定书》20周年国际会议于2019年召开，具有里程碑式的意义。如今，近两年过去了，瑞士联邦外交部法律顾问若纳唐·屈埃努（Jonathan Cuénoud）和红十字国际委员会法律顾问邦雅曼·沙利耶（Benjamin Charlier）回顾了《第二议定书》实施过程中所取得的成就与面临的挑战，并鼓励尚未加入该议定书的联合国教科文组织成员国加入该议定书。

22年前，在联合国教科文组织的支持下，国际社会通过了《1954年关于发生武装冲突时保护文化财产的公约的第二议定书》，重申了其保护文化财产的意愿，即使是在最为动荡的情况下也是如此。

作为1954年《海牙公约》的补充条约，《第二议定书》引入了国际人道法在文化财产方面的新发展，承诺在行政、法律、军事和技术领域提供更高水平的保护。各国要加入该议定书，就必须首先批准1954年《海牙公约》。这是第一部致力于在武装冲突期间保护文化财产的国际文书，并通过1977年日内瓦四公约的附加议定书^[1]和1998年《国际刑事法院规约》得到巩固。同年通过的1954年《海牙公约》的《第一议定书》旨在预防文化财产从被占领领土出口的问题。 ^[2]

为何要通过《第二议定书》？

20世纪90年代早期，随着欧洲各地武装冲突愈演愈烈，各方普遍担忧1954年《海牙公约》的有效性，这促使荷兰政府就是否需要重新审议该公约发起反思。当时考虑了4种方案：修正1954年《海牙公约》；通过一项新的公约；通过一项议定书，修订1954年《海牙公约》；或通过1954年《海牙公约》的一项新的附加议定书。最终，各方选择了第4种方案，因为这既能保留1954年《海牙公约》的条款，同时还为公约缔约国提供了补充原有条款的可能性。

《第二议定书》的主要目标之一是使1954年《海牙公约》与时俱进，体现出国际人道法的进展。该议定书还支持通过有效的刑事追诉打击有罪不罚的现象，并能够反映出战争性质的演变，适用于非国际性武装冲突。此外，该议定书更新了1954年《海牙公约》所规定的特殊保护制度，并建立了新的制度；其第10条规定：如果某对全人类具有最重大意义的文化财产受到国内法的充分保护，且未被用于军事目的或用以保护军事设施，即该文化财产可置于重点保护之下。重点保护资格的授予由武装冲突中的文化财产保护委员会决定，文化财产自列入《受重点保护的文化财产目录》之时起享有所授予的重点保护。

最佳实践：以瑞士为例

瑞士分别于1962年和2014年成为1954年《海牙公约》及其两项议定书的缔约国。2014年，瑞士颁布了《武装冲突、灾害与紧急局势期间保护文化财产的联邦法案》（以下简称《法案》），将《第二议定书》所引入的法律发展纳入考量，对1966年的旧法进行了全面修订。该《法案》的适用范围比《第二议定书》更为宽泛，不仅适用于武装冲突，也适用于灾害及其他紧急局势。

根据1954年《海牙公约》及其议定书，各国必须采取行动，保卫本国的文化财产，使其免受武装攻击。为达到这一目的可采取的手段包括，将文化财产转移至远离潜在或实际军事行动的地点，或避免将军事目标设在历史遗迹附近。本着这一精神，《法案》允许瑞士为其他国家的可移动文化财产提供安全的避难所，这使其成为了世界上首个提供此类庇护的国家。2019年3月8日，瑞士通过了一项国家战略，以更好地明确国家在保护濒危文化财产方面的定位以及行动领域。

展望未来

自22年前通过以来，《第二议定书》在其基本保护目标的实现方面已经取得重大进展。但要确保全球各地武装冲突中的文化财产都得到充分的保护，依然任重道远。

例如，尽管广泛认为，现有的国际法律框架颇为全面（该框架以1999年《第二议定书》为核心）且为各国提供了所有必要工具，以便各国保护文化遗产在武装冲突期间免遭破坏与劫掠，但必须在实施该框架、提高公众认识并最终改变冲突各方的行为方面开展更多工作。

这就表示，首先，要使更多的国家批准1954年《海牙公约》及其《第二议定书》，必须提升该法律框架的知晓度。其次，必须继续为各国及其他利益相关方提供相关的创新型能力建设工具，并开展培训活动，从而帮助他们在国内层面采取所有必要、切实的法律、行政和政策措施，并将其对保护文化遗产的关注转化为军事条令。再次，除上述的预防性措施之外，战斗爆发之后，必须将文化财产保护工作视作人道行动不可分割的一部分，而非仅仅认为是冲突肆虐之下不幸造成的附带后果。这一问题如果要认真严肃地加以处理，那么在与各国及非国家武装团体开展对话时，就必须探讨受保护的文化财产在实际战事及占领局势中所面临的风险。

就这一点而言，红十字国际委员会和联合国教科文组织、蓝盾、冲突地区保护遗产国际联盟及许多其他重要组织和机构都能依据其各自的职责范围、具体专长领域和行动覆盖范围发挥各自的作用。为了落实1999年《第二议定书》设定的宏伟目标，非政府组织、政府间组织及所有其他重要的国际与地方人道参与方（如国家红十字会与红新月会）不仅必须要找到充分发挥其行动整体影响力的方法，还需要能够充分利用部分国家已采取的相关积极实践，及已制定的政策和规范框架，从而协助其他国家朝着同一目标采取行动。

"保护文化财产：《1954海牙公约》1999年第二议定书20周年国际会议"的会议纪要提出了改善1954年《海牙公约》及其两项议定书实施情况的三大关键建议：

• 第一，尚未成为1954年《海牙公约》和（或）其议定书缔约国的国家应考虑毫不迟延地批准或加入该公约及其议定书。
• 第二，《第二议定书》的缔约国必须确保议定书在国内层面得到充分实施，尤其是制定适当的刑法规则。
• 第三，《第二议定书》的缔约国应向武装冲突中的文化财产保护委员会提交重点保护资格的申请，将重点保护文化财产目录转变为更完善的国际文化财产名录。委员会应假定，一国在提交申请时，《第二议定书》第10条a款所规定的对全人类具有最重大意义的条件既已满足。

作为第一步，瑞士和红十字国际委员会鼓励非缔约国考虑批准或加入1954年《海牙公约》和（或）其议定书。每新增一个批准国，都将在保护文化财产方面释放出一个重要且十分必要的信号。
编者注：本文以个人名义撰写，不一定反映瑞士联邦外交部或红十字国际委员会的观点。

^{[1]《第一附加议定书》第38、53和85条，以及《第二附加议定书》第16条。↩返回正文
[2]1954年《海牙公约》及其第一和第二议定书分别得到了133个、110个和83个国家的批准。↩返回正文}