2. Tratado de Ottawa

Mientras la seguridad de los que viven en regiones contaminadas por las minas siga corriendo peligro hasta que éstas se destruyan o se retiren, poner término al empleo de las minas antipersonal es parte esencial de las actividades para evitar a las generaciones futuras el horror de esas armas. El tratado de Ottawa es un importante paso para lograrlo, porque se estipula en el mismo una prohibición total de dichos artefactos. Es decir, no sólo se prohíbe el empleo de las minas en todas las situaciones, sino que se prohíben su desarrollo, su producción, su almacenamiento y su transferencia. Asimismo, se exige la destrucción de las minas almacenadas o sembradas.


2.1 ¿Qué es una mina antipersonal?

En el tratado de Ottawa sólo se prohíben las minas antipersonal. Por lo tanto, se hace la distinción entre las minas concebidas para matar o herir a personas -minas antipersonal- y aquellas cuya finalidad es destruir tanques o vehículos -minas antivehículos, también llamadas comúnmente minas contracarro. Las minas antipersonal son generalmente pequeños artefactos, que contienen entre 10 g y 250 g de explosivo, y explosionan con una presión de 0,5 kg a 50 kg Las minas antivehículos son más grandes que las minas antipersonal; contienen entre 2 kg y 9 kg de explosivo, siendo necesaria una presión de 100-300 kg para activarlas. En general, la fuerte presión necesaria para activar las minas antivehículos, el hecho de que se emplean en menor cantidad y que son fáciles de localizar hace que sean menos peligrosas para la población civil. Sin embargo, en muchos lugares, las minas antivehículos enterradas en las calzadas utilizadas por las personas civiles siguen siendo una seria amenaza para la población civil.

La definición de mina antipersonal que figura en el tratado de Ottawa (véase artículo 2, párrs. 1 y 2) abarca todas las minas "accionadas" por personas, independientemente de que estén en zonas minadas señaladas o de que sean sembradas a distancia en extensas zonas. Incluye, asimismo, las denominadas minas antipersonal "inteligentes" -minas que tienen la capacidad de autodestruirse o autodesactivarse (por ejemplo, minas que están programadas para explosionar o desactivarse automáticamente transcurrido cierto tiempo).

No obstante, dados los recientes progresos de la tecnología de las minas terrestres, la distinción tradicional entre minas antipersonal y minas antivehículos está llegando a ser confusa. Se han desarrollado varios tipos de minas que se pueden considerar como "de doble aplicación". Es decir, pueden ser detonadas tanto por personas como por vehículos. En el tratado se prohíbe toda mina de empleo doble o toda mina antivehículo si una de sus funciones es ser detonada por una persona. La única excepción es la mina antivehículo provista de un dispositivo antimanipulación, mecanismo conectado a la mina y que se activa cuando una persona intenta moverla, manipularla o activarla. Cada vez son más las minas antivehículo que tienen ese dispositivo, a fin de evitar que sean retiradas, por ser especialmente peligrosas para los soldados y los expertos en remoción de minas.
La definición de mina antipersonal que figura en el tratado de Ottawa tiene mucha más fuerza que la formulación que figura en el enmendado Protocolo II a la CAC. En el Protocolo se define una mina antipersonal como "una mina concebida primordialmente para que explosione por la presencia, la proximidad o el contacto de una persona y que incapacite, hiera o mate a una o más personas" (énfasis añadido). El empleo de la palabra "primordialmente" es uno de los principales puntos flacos del Protocolo, dado que confiere más ambigüedad a la definición, que podría interpretarse como que excluye las municiones de empleo doble, incluso si una de sus finalidades es servir de mina antipersonal. La ausencia del término "primordialmente" en la definición del tratado de Ottawa evita esta indeseable ambigüedad. En efecto, la nueva definición es un importante logro del proceso de Ottawa: definir claramente el arma que está prohibida es la base de un tratado de prohibición total.

Aunque no es el caso del tratado de Ottawa, las normas establecidas en el derecho consuetudinario y en el Protocolo II a la CAC abarcan todas las minas antivehículo que pueden ser detonadas únicamente por vehículos o por tanques. Los Gobiernos han de garantizar que dichas minas, especialmente las sembradas a distancia y las provistas de dispositivos antimanipulación, se empleen de conformidad con el derecho internacional humanitario y la doctrina militar establecida.


2.2 Elementos de un tratado de prohibición total

El tratado de Ottawa es único porque con él se pretende que las minas antipersonal, como armas, desaparezcan del arsenal de las fuerzas contendientes. Para lograr ese objetivo, en el tratado se identifica y se prohíbe una amplia gama de actividades, en particular el desarrollo, la producción, el almacenamiento, la transferencia y el empleo del arma. Este enfoque global es una satisfactoria innovación en el derecho internacional humanitario. De forma específica, en el tratado se estipula que:

Cada Estado Parte se compromete a nunca, y bajo ninguna circunstancia:

a) emplear minas antipersonal;

b) desarrollar, producir, adquirir de un modo u otro, almacenar, conservar o transferir a cualquiera, directa o indirectamente, minas antipersonal;

c) ayudar, estimular o inducir, de una manera u otra, a cualquiera a participar en una actividad prohibida a un Estado Parte, conforme a esta Convención (véase artículo 1, párr. 1).

A continuación, se explica brevemente cada uno de estos elementos.

2.2.1 Poner término al empleo
Todo Estado que se adhiere al tratado de Ottawa se compromete a "nunca, y bajo ninguna circunstancia" (énfasis añadido) emplear minas antipersonal. Esto incluye todas las situaciones de conflicto armado -sea entre países (conflicto armado internacional), sea conflicto civil (conflicto armado interno)-, así como los disturbios de menor intensidad, comúnmente denominados tensiones internas o disturbios civiles. Todo empleo ofensivo o defensivo está prohíbido. Asimismo, está proscrito recurrir al arma en tiempo de paz. Un país no puede sembrar minas antipersonal a fin de fortalecer sus fronteras para impedir que personas indeseables penetren en su territorio o para proteger importantes instalaciones militares o de otro tipo. Ratificando el tratado de Ottawa, un Estado acepta que las minas dejan de ser un arma legítima, que no se puede emplear ni en tiempo de paz ni en tiempo de guerra. No hay excepciones a esta regla.

2.2.2 Prohibición del desarrollo y de la producción
En el tratado de Ottawa se prohíben el desarrollo y la producción de minas antipersonal (véase artículo 1, párr. 1 (b)). Un país no puede fabricar estas armas ni realizar proyecto alguno destinado a mejorar los modelos actuales, a desarrollar nuevos modelos y a producir armas de esa índole en el futuro.

2.2.3 Prohibición del almacenamiento
Además de la prohibición de desarrollar, producir y emplear minas antipersonal, en el tratado de Ottawa se prohíbe que un país las almacene (véase artículo 1, párr. 1 (b)). Un país no está autorizado a adquirirlas, proporcionarlas , o de cualquier otro modo, obtenerlas. Además, las existencias habrán de ser destruidas en el plazo de cuatro años contados a partir de la fecha de entrada en vigor del tratado para un determinado país (véase artículo 4). Los Estados que precisen asistencia para garantizar la destrucción de las minas antipersonal en el plazo previsto, podrán solicitarla a otros Estados Partes en el tratado (véase artículo 6).

Sin embargo, un país estará autorizado a conservar o a transferir una limitada cantidad de minas para el adiestramiento en detección y en remoción de minas, así como en técnicas de destrucción de minas. La cantidad de esas minas no deberá exceder la cantidad mínima absolutamente necesaria para tales fines (véase artículo 3, párr. 1). Cuando aprobaron el tratado de Oslo, varios Gobiernos declararon que sólo conservarían unas mil minas.

2.2.4 Prohibición de la transferencia
El último componente de la prohibición total instituida en virtud del tratado de Ottawa es la prohibición de transferir minas antipersonal. Un país no está autorizado, en modo alguno ni en circunstancia alguna, a transferir, directa o indirectamente, minas antipersonal. Según el tratado, por ""transferencia" se entiende, además del traslado físico de minas antipersonal hacia o desde el territorio nacional, la transferencia del dominio y del control sobre las minas; pero no se refiere a la transferencia de territorio que contenga minas antipersonal colocadas" (véase artículo 2, párr. 4).

La prohibición de transferencia abarca la importación y la exportación, así como la transferencia del título de propiedad de minas. No obstante, para facilitar la detección, la destrucción y la remoción de las minas, hay unas pocas excepciones a esta prohibición. Primera, los países podrán transferir minas antipersonal para destruirlas. Segunda, estarán autorizados a transferir la limitada cantidad de minas que está permitido retener para el adiestramiento. Cualquier otro intercambio de minas antipersonal que no forme parte de estas excepciones estará prohibido. Tal y como se aclara en la mencionada definición, la transferencia de territorio donde haya minas antipersonal no es una "transferencia" de dichas minas, según los términos del tratado.

2.2.5 Otras actividades prohibidas
Además de las mencionadas prohibiciones, cada país se compromete a nunca, y bajo ninguna circunstancia ayudar, estimular o inducir a cualquiera, esté o no obligado por el tratado, a participar en una actividad prohibida. Esto refuerza la eficacia de la total prohibición de las minas antipersonal que figura en el tratado.


2.3 Abordar el problema: remoción de minas y asistencia para las víctimas

Con la prohibición de producir, almacenar, transferir y emplear minas antipersonal, el tratado de Ottawa da un importante paso para impedir el futuro desarrollo de estas armas. Aun así, hasta que sean retirados y destruidos los millones de minas antipersonal sembradas, estas armas seguirán siendo una grave amenaza para la población de muchos lugares del mundo.

2.3.1 Limpieza de zonas minadas
En el tratado de Ottawa se obliga a cada Estado Parte a retirar, en un plazo de 10 años, a partir de su entrada en vigor para ese país, todas las minas antipersonal colocadas en las zonas minadas. En particular, un Estado tendrá que destruir todas las minas antipersonal sembradas en "zonas minadas" que estén bajo su jurisdicción o control. Esto no sólo se refiere al territorio del propio país, sino al territorio que pueda estar ocupando en un lapso dado. En el tratado se define una zona minada como:

una zona peligrosa debido a la presencia de minas o en la que se sospecha su presencia (véase artículo 2, párr. 5).

Quedan incluidos todos los territorios de los que se sabe que contienen minas, como son los campos de minas -demarcaciones definidas en las que se han colocado sistemáticamente estas armas-, por ejemplo, fronteras nacionales y alrededores de instalaciones militares. Abarca, asimismo, todos las demás zonas, públicas o privadas, de las que se sabe o se sospecha que contienen esas armas. Una mina puede recorrer distancias muy largas debido a inundaciones o al movimiento de arenas en el desierto. No hace al caso saber cómo las minas llegan a un determinado lugar, y un país asume la responsabilidad de retirar las minas, independientemente de si éstas fueron sembradas por sus unidades militares o por otras fuerzas.

Se considera que una zona está "minada" si se sospecha que contiene sea minas antipersonal sea minas antivehículo/contracarro. Dado que, a menudo, se emplean las minas antipersonal para impedir la remoción o la desactivación de minas antivehículo/contracarro, si se sospecha que una zona contiene minas antivehículo, es probable que contenga, asimismo, minas antipersonal. De ser así, habrá que destruir todas las minas antipersonal en la zona. En el tratado de Ottawa no se prevé obligación alguna de retirar o destruir las minas antivehículo. Sin embargo, éstas se rigen por las disposiciones pertinentes del Protocolo II de la CAC, en las que se estipula que, tan pronto como sea posible, después de finalizadas las hostilidades activas, habrá que limpiar o señalar, cercar y controlar todas las zonas minadas, a fin de garantizar la efectiva exclusión de las personas civiles.

En el tratado se prevé la posibilidad de que algunos países afectados por las minas no puedan retirar y destruir, en un plazo de 10 años, las minas antipersonal en zonas que estén bajo su jurisdicción o control. En consecuencia, dichos países podrán solicitar que los demás Estados Partes les concedan una prórroga de un máximo de 10 años (véase artículo 5, párr. 3). Las solicitudes habrán de presentarse a la Reunión de Estados Partes o a la Conferencia de Examen; la decisión de conceder o de denegar la solicitud de una prórroga se toma por mayoría de votos de los países (véase artículo 5, párr. 5). Es posible renovar dicha prórroga, lo que brinda la oportunidad a los Estados, que precisan asistencia, de presentar su caso y de buscar la ayuda apropiada (financiación, recursos humanos o asistencia técnica) para sus actividades de remoción de minas. Se potencia esta posibilidad por la obligación que tienen los Estados, que estén en condiciones de hacerlo, de proporcionar cooperación y asistencia internacional para la remoción de minas (véase artículo 6).

Hasta que se lleve a cabo la limpieza de las zonas minadas, e independientemente de que se haya concedido una prórroga, cada país "se esforzará" por identificar todas las zonas bajo su control donde se sepa o se sospeche que hay minas antipersonal. Una vez que se haya identificado una zona susceptible de contener esas armas, se tomarán medidas para impedir el acceso de las personas civiles a las mismas. Se marcará el perímetro de las zonas minadas, siendo éstas vigiladas y protegidas por cercas u otros medios. Los medios empleados habrán de garantizar la eficaz exclusión de las personas civiles. Un país tendrá la responsabilidad no sólo de cercar la zona, sino de cerciorarse de que las vallas estén en buen estado y que no se deterioren, se dañen o se desintegren. Las protecciones instaladas deberán permanecer hasta que se hayan destruido todas las minas antipersonal. El señalamiento de una zona deberá ajustarse, como mínimo, a las normas previstas en el Protocolo II a la CAC. Dichas normas incluyen, pero no exclusivamente, lo siguiente:

- se utilizarán y colocarán señales para marcar las zonas minadas, a una distancia que permita que una persona civil que se acerque a la zona las vea perfectamente desde cualquier punto;

- las marcas serán inconfundibles y duraderas;

- se tomarán todas la medidas viables para impedir la retirada, la ocultación o la destrucción de los dispositivos utilizados para delimitar el perímetro de una zona minada.

2.3.2 Asistencia para las víctimas
Desafortunadamente, para miles de hombres, mujeres y niños muertos o heridos a causa de las minas, el tratado de Ottawa llega demasiado tarde. En muchos países, los heridos por minas, especialmente los amputados, tienen que hacer frente a un futuro difícil. A menudo, son víctimas del ostracismo de una comunidad incapaz de soportar la carga que supone cuidarlos, y están acongojados por su propia incapacidad para contribuir eficazmente a mejorar las condiciones de vida de sus familiares y de la sociedad. Quizá, uno de los mayores desafíos con el que se enfrenta la comunidad internacional por lo que atañe a las minas es satisfacer adecuadamente las necesidades de los heridos por minas, en particular los amputados, que son un importante porcentaje de los heridos de guerra.

Habida cuenta de este reto, en el tratado se insta a los países, en condiciones de ayudar, a que hagan todo lo posible para garantizar el cuidado, la rehabilitación y la reinserción de las víctimas de minas. En ese ámbito, se asigna un cometido especial al Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja.

Cada Estado Parte que esté en condiciones de hacerlo, proporcionará asistencia para el cuidado y rehabilitación de víctimas de minas, y su integración social y económica, así como para los programas de sensibilización sobre minas. Esta asistencia puede ser otorgada, inter alia, por el conducto del Sistema de las Naciones Unidas, organizaciones o instituciones internacionales, regionales o nacionales, el Comité Internacional de la Cruz Roja y las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y su Federación Internacional, organizaciones no gubernamentales, o sobre la base de acuerdos bilaterales (véase artículo 6, párr. 3).

Por su parte, el CICR, proseguirá su labor con sus interlocutores para mejorar la asistencia prestada a todos los heridos de guerra, en particular las víctimas de minas, que precisan y merecen toda una vida de cuidados y de asistencia. [5]


2.4 Entrada en vigor

La totalidad del tratado de Ottawa entrará en vigor seis meses después de que 40 países hayan expresado, ante el secretario general del ONU, su deseo de acceder al mismo. Sin embargo, incluso antes de que éste sea jurídicamente vinculante, se insta a los países para que declaren su intención de aplicar "provisionalmente" las prohibiciones básicas sobre desarrollo, producción, almacenamiento, transferencia y empleo de minas antipersonal (véase artículo 18). Se espera que el nivel de voluntad política sea tal que entre en vigor antes de finales de 1999. Una vez vigente, su aplicación será indefinida.

Las obligaciones que dimanan del tratado de Ottawa serán vinculantes para un determinado país, una vez que la totalidad del texto haya entrado oficialmente en vigor y para ese país. La firma de un Estado no basta por sí misma para obligar al signatario a respetar todas sus disposiciones. No obstante, firmar un tratado hace resaltar la intención de acceder oficialmente al mismo en una fecha ulterior (mediante ratificación, aprobación o aceptación); y en el derecho internacional se exige que un signatario no haga nada que ponga en peligro el "objeto y la finalidad" del tratado. El procedimiento en dos fases -firma seguida de adhesión oficial- permite a los parlamentos o a las legislaturas nacionales examinar el tratado y sus repercusiones para el país antes de decidir si desean o no obligarse por sus disposiciones.

Tras su entrada en vigor, los países que no hayan firmado el tratado seguirán teniendo la posibilidad de adherirse oficialmente al mismo mediante un acto único llamado adhesión. Cualquier Estado puede adherirse directamente al tratado, en vez de firmarlo y ratificarlo, obligándose, pues, a respetar sus disposiciones.


2.5 Garantizar el cumplimiento del tratado

Desafortunadamente, incluso la adhesión oficial a un tratado vigente no siempre basta para garantizar que se respeten plenamente sus disposiciones. Por ello, en el tratado de Ottawa se prevé una serie de mecanismos para promover su aplicación y para solucionar las controversias; se estipula que cada país informe con regularidad acerca de las medidas tomadas para cumplir con las obligaciones que se imponen en el tratado: deber de cooperar en la solución de controversias; adopción, a nivel nacional, de medidas legales, administrativas y de otra índole para impedir las violaciones; reuniones periódicas con miras a evaluar la eficacia del tratado y su aplicación (véanse artículos 7-13).

2.5.1 Información relativa a la aplicación
A fin de promover la transparencia y la confianza de que se está aplicando el tratado, cada país que se adhiera al mismo, deberá presentar al secretario general de la ONU un informe anual relativo a las medidas que haya tomado para aplicar sus disposiciones (véase artículo 7). En dicho informe se hará constar la siguiente información:

*cantidades y tipos de todas las minas antipersonal en existencias;
*situación de los programas para la destrucción de minas antipersonal, incluidos tipos y cantidades de todas las minas destruidas;
*cantidades y tipos de todas las minas conservadas para el adiestramiento;
*características técnicas de cada tipo de mina que haya producido;
*ubicación de todas las zonas minadas bajo su jurisdicción o control; información relativa al tipo, la cantidad y la edad de las minas colocadas (en la medida en que se conozca); y las medidas tomadas para advertir a la población civil;
*medidas nacionales, como son normas legislativas o administrativas, tomadas para impedir y eliminar las violaciones del tratado.